II SA/Wa 900/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. nr [...] z dnia 21 stycznia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie przyznania H. Ł. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. Ł. w dniu 3 stycznia 2005 r. złożył wniosek (oświadczenie) o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym zawarł informację, że w dniu 1 stycznia 2005 r. zajmował lokal mieszkalny położony w N. przy ul. [...], stanowiący własność jego teściów. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że H. Ł. spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 5 lipca 2006 r., w związku z upływem okresu służby przygotowawczej, H. Ł. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w którym poinformował, że wraz z żoną i teściami zamieszkują w lokalu położonym w N. przy ul. [...], stanowiącym własność teściów. Jednocześnie pismem z dnia 5 lipca 2006 r. H. Ł. zwrócił się do organu o uchylenie wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznającej mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wstrzymanie z dniem 1 lipca 2007 r. wypłaty tego świadczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że H. Ł. od dnia 1 lipca 2007 r. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Zakładu Karnego w G. w dniu [...] lipca 2006 r. wydał ponadto decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie, z dniem 1 lipca 2006 r., decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., przyznającej H. Ł. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 15 lutego 2008 r. H. Ł. złożył pisemne oświadczenie, iż nie wyraża zgody na uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie której pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2005/2006. Pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektor Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W dniu 30 października 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., a także art. 6 ust. 5 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., przyznającej H. Ł. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji H. Ł. podniósł, iż biorąc pod uwagę umowę użyczenia lokalu mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...], którą zawarł w dniu 31 grudnia 2004 r. z teściami oraz fakt, że we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234), w kategorii lokalu wymieniono m. in. "inne", zatem zakwalifikowanie użyczenia do kategorii "inne" jest właściwe i prawidłowe. Podkreślił też, że art. 260 § 1 k.c. nakłada na użytkownika obowiązek napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, dlatego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania przeznaczał na bieżące naprawy i konserwacje zajmowanego lokalu, między innymi malowanie pomieszczeń. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W art. 91 ust. 1 ww. ustawy wskazane zostały natomiast negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, iż poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych. W ocenie organu odwoławczego, interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r. uznająca, że H. Ł. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Organ podkreślił przy tym, powołując się na poglądy doktryny, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność". Podniósł ponadto, iż w kontekście stanu prawnego przedmiotowej sprawy, nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez odwołującego, że pokrywał on koszty remontu i konserwacji przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jak też okoliczność, że we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., wśród kategorii lokali mieszkalnych wymienione są lokale "inne". W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Ł., powołując się na przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. podniósł, iż przepisy te nie upoważniają do stanowczego stwierdzenia, że równoważnik za remont przysługuje wyłącznie na podstawie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że w dniu 31 grudnia 2004 r. podpisał umowę użyczenia lokalu mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...] z teściami, będącymi właścicielami tego lokalu. W takiej sytuacji zarzut, że nie jestem właścicielem lokalu, nie stanowi zatem prawnej przesłanki. Ponadto we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w kategorii lokalu wymieniono m. in. "inne", zakwalifikowanie zatem użyczenia do kategorii "inne" jest właściwe i prawidłowe. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/04. Podkreślił też ponownie, że art. 260 § 1 k.c. nakłada na użytkownika obowiązek napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, dlatego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania przeznaczał na bieżące naprawy i konserwacje zajmowanego lokalu. W ocenie skarżącego, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania został mu słusznie przyznany, a otrzymanie go nie było finansowaniem osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r., przyznającej H. Ł. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa administracyjna procesowa – rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji kończącej postępowanie zwykłe. (vide: B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", PiP 2001, Nr 8 s. 33-34). Przedmiot tego postępowania wyznacza art. 156 k.p.a., który reguluje przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ wszczynając takie postępowanie zobowiązany jest ustalić, czy w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja, co do której istnieją wątpliwości, że dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, gdyż decyzja ta stanowi element przedmiotowy postępowania o stwierdzenie nieważności. W sytuacji natomiast, gdyby organ ustalił, że decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną materialną, co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie obwiązuje już w obrocie prawnym, gdyż została w przewidzianym trybie prawnym (zwykłym lub nadzwyczajnym) wyeliminowana z tego obrotu, powinien umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako bezprzedmiotowe. (vide: B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", PiP 2001, Nr 8 s. 35-36). W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., przyznająca H. Ł. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wyeliminowana z obrotu prawnego przed datą wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, gdyż Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2006 r. powyższej decyzji. Brak w obrocie prawnym decyzji, co do której istniały wątpliwości, że dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowił zatem przeszkodę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak elementu przedmiotowego tego postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., stwierdzające nieważność nieobowiązującej już w obrocie prawnym, decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych ustaleń, rozważanie zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał za zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.