II SA/Wa 901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi N.R. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy oddala skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1993), w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał N. R. odprawę w wysokości 73 375,64 zł brutto, co stanowi 640% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. 102 236,16 zł brutto, pomniejszonego o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2012 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 28 860, 52 zł brutto. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że N.R. na dzień zwolnienia ze służby z CBA posiadał staż służby wynoszący 6 lat, 10 miesięcy i 3 dni. Ten staż uprawniał go do otrzymania odprawy w wysokości 640% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowiskiem. Po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymał on odprawę w wysokości 28 860, 52 brutto. Mając na uwadze art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2012 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. N.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyżej określoną decyzję zarzucając nieuprawnione działanie organu polegające na pomniejszeniu odprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja pozbawia go odprawy za 16 lat służby w Policji i przyznaje mu odprawę jedynie za 7 lat służby w CBA. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych przepisów, które pozwalałyby na pomniejszenie odpraw. Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów powyżej określonej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja personalna nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wydana przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Sąd stwierdził, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydając zaskarżoną decyzję z w przedmiocie przyznania odprawy z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, Szef CBA nie dopuścił się jednocześnie naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom skarżącego - Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prawidłowo interpretując regulację prawną wyrażoną w powołanych wyżej przepisach 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie przyjął, że z uwagi na wypłaconą skarżącemu w 2012 r. odprawę z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, zaszły wszelkie podstawy do zaliczenia na poczet należnej skarżącemu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA kwoty pieniężnej wypłaconej wcześniej stronie skarżącej z tytułu przyznanej odprawy pieniężnej przy zwolnieniu z Policji. Przyjmując powyższe stanowisko, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Szefa CBA, należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem analizy sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogły być wyłącznie prawidłowość działania tego organu administracji publicznej i w konsekwencji zasadność zastosowania przez ten organ materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, którą stanowiły przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę wydanej decyzji. Spór dotyczył natomiast subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do odpowiednich norm prawnych i ich właściwej interpretacji. W konsekwencji, istota tego sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Szef CBA, przyznając stronie skarżącej odprawę pieniężną z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie traktuje wspomnianą instytucję odprawy, jako świadczenie o charakterze jednorazowym, a w konsekwencji tego, czy prawidłowo dokonuje pomniejszenia jej wysokości o kwotę wypłaconej już wcześniej stronie skarżącej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stanowi, że funkcjonariusz zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 tej ustawy, otrzymuje odprawę. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby, w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko wynika zarówno z wykładni językowej, jak i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Należy zauważyć, że konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 z późn. zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej, niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku, należy wliczyć tylko okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA w oparciu o określoną podstawę prawną (art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko ukształtowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zdaniem Sądu, zarówno mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne zawarte w ustawie o CBA, jak i normy wynikające z innych ustaw regulujących instytucję odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Nie ulega żadnej wątpliwości, że z istoty owych regulacji wynika, że należna jest tylko odprawa jednorazowa (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10). W sytuacji, uznać należy, że w sytuacji, w której już raz wypłacono stronie dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia z innej służby, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia owej służby (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 757/09, czy też wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13). Wobec powyższego, należy stwierdzić, że - wbrew zarzutom skarżącego - dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego, o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku z wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji, jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych. Z tego względu, uznać należy, że niezasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące rzekomego wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a także zarzuty naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA poprzez ich rzekomo błędną wykładnię. Skarżący w okresie od dnia [...] lutego 1996 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. pełnił służbę w Policji. W związku ze zwolnieniem skarżącego z Policji, otrzymał on odprawę w wysokości 28 860, 52 zł brutto. Zasadnie zatem Szef CBA przyjął, że z tego względu kwotę odprawy należnej skarżącemu z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W ocenie Sądu, uznanie bowiem, jak sugeruje skarżący, iż każdorazowe zwolnienie ze służby skutkowałoby każdorazowym wypłacaniem należności z tytułu odprawy w pełnej kwocie, prowadziłoby nie tylko do nadużyć tej instytucji, ale również stawiałoby w nierównej sytuacji pozostałych funkcjonariuszy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 931/08, zgodnie z którym świadczenie to (odprawa), co do zasady, jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu Pracy). W związku z powyższym, nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro z wykładni funkcjonalnej przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby w CBA ma charakter jednorazowy, przyjąć trzeba, że w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że również funkcjonariusze CBA nie mają prawa do kilku tego typu świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniej kwoty wyrównania otrzymanej z tytułu odprawy pomniejszonej o kwotę odprawy wypłaconej już wcześniej. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, jest prawidłowa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.