II SA/Wa 902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (Dz. U. 84, poz. 587), w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił A. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy z okresu ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 1242,42 zł. Przekracza on 125% najniższej emerytury w gospodarstwie 3 - osobowym, tj. 1038,94 zł, o kwotę 203,48 zł, przewyższającą przysługujący dodatek mieszkaniowy (35,15). W tych warunkach, stosownie do art. 6 ust. 1 i 8 w zw. z art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w dniu [...] listopada 2013 r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji - naruszając art. 107 § 3 Kpa - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle pominął kwestie zaliczenia do dochodu skarżącej zwrotu nadpłaty z tytułu rozliczenia zużycia wody za 2012 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji przy obliczeniu dochodu skarżącej nie zaliczył do niego nadpłaty za wodę za 2012 r. w wysokości 2455,11 zł. Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 Kpa, art. 4, art. 7 ust. 1, 4 i 13 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz.361 z poźn. zm.) w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił A. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy z okresu ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 1242,42 zł. Przekracza on 125% najniższej emerytury w gospodarstwie 3 - osobowym, tj. 1038,94 zł, o kwotę 203,48 zł, przewyższającą przysługujący dodatek mieszkaniowy (35,15). W tych warunkach, stosownie do art. 6 ust. 1 i 8 w zw. z art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek nie przysługuje. Według art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego nie można wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie mieści się w systemie nawet szeroko rozumianego prawa podatkowego. Sytuacja dochodowa wnioskodawcy nie powinna być rozumiana jednolicie na gruncie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przepisów o ubezpieczeniu społecznym oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przy określeniu dochodu bierze sie pod uwagę otrzymane lub pozostawione do dyspozycji podatnika pieniądze i wartości pieniężne, chodzi tu o takie przychody (dochody) które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] lutego 2014 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że dokonał sprawdzenia wyliczeń zamieszczonych w decyzji organu pierwszej instancji i stwierdził, że zostały dokonane prawidłowo i zgodnie z ustawą. Przyznanie dodatku mieszkaniowego wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom, wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Wykluczenie elementu uznaniowości organu podejmującego w tym przedmiocie decyzję, uniemożliwia przyjęcie pozaustawowych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego. Warunki, jakie należy spełnić, aby otrzymać dodatek są wymienione wyczerpująco w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punku widzenia najbardziej słusznej jest, niemożliwe. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 80, 81 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że nadwyżka wpłat dokonana z własnych środków finansowych, od których już raz odliczono koszty ich uzyskania oraz odliczono składki na ubezpieczenia społeczne nie może powtórnie stanowić dochodu, a tym samym nie powinna być wliczona do dochodu. Ponadto skarżąca podniosła, że skoro Urząd Miasta nie odwołał się od decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013 r. wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2013 r., winien się zastosować do wytycznych wskazanych w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziło, że nie zawierają one żadnych nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zajęte przez Kolegium stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) uznał skargę za uzasadnioną. Z uwagi na okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przed wydaniem zaskarżonej decyzji wydało decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, należało w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji. Na podstawie art. 138 Kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa). Z powyższych przepisów wynika, że organu odwoławczy może wydać decyzję merytoryczną lub kasacyjną. Cechą decyzji merytorycznej jest to, iż organ odwoławczy rozstrzyga nią sprawę co do jej istoty. Natomiast cechą charakterystyczną decyzji kasacyjnej jest to, że organ odwoławczy nie rozstrzyga nią istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa, tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 Kpa tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa zd. 2, powinien wskazać mu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność niewyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W tym kontekście, z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 Kpa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. i przekazując jemu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, podjęło decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. Przesłanki te jednak, zdaniem Sądu, nie wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 Kpa, pomijając w uzasadnieniu decyzji kwestię związaną z nadpłatą z tytułu zużycia wody w 1012 r. i nakazanie organowi pierwszej instancji niezaliczenie jej do dochodu nie wypełniało przesłanek wymaganych do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 Kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Pomimo wadliwej decyzji organu odwoławczego, to na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień. Obowiązek ten nie został przez organ pierwszej instancji wypełniony, gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (patrz wyrok sygn. akt II SA/Kr 678/13). Pomimo tego, ze decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności organ nie wykonał wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję również naruszył dyspozycję art. 107 § 3 Kpa, gdyż z jej uzasadnienia nie wynika dlaczego decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia, a w szczególności w zakresie naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.