II SA/Wa 904/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. R. (dalej skarżąca) od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), z dniem [...] lutego 2016 r. odwołał E. R. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i z dniem [...] lutego 2016 roku przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano na brak zaangażowania wymienionej w wykonywanie obowiązków służbowych związanych z zapewnieniem należytej skuteczności i efektywności kierowanej jednostki oraz utratą zaufania. W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z zaskarżonym rozkazem i wniosła o jego uchylenie w całości bądź w części dotyczącej uzasadnienia wskazującego na powody odwołania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu rozkazu wskazał, że podstawę jego wydania stanowił przepis art. 6d ust. 1 oraz 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji, który stanowi, że komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Zgodnie zaś z treścią art. 6e ust. 1 odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Przepisy te określają warunki odwołania, jego następstwa oraz dalsze uprawnienia policjanta, które zabezpieczają jego interesy zawodowe, tj. przeniesienie do dyspozycji, zachowanie prawa do uposażenia przez okres 6 miesięcy w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Zdaniem organu odwoławczego brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie odwołać może osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie. Stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Warunkiem powołania jest, oprócz fachowości i doświadczenia określonej osoby także pełne zaufanie, jakim darzy ją organ powołujący. Stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Za taką wykładnią przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji przemawia również użyte w nim określenie "w każdym czasie", które wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Dalej organ wskazał, że powyższy rozkaz personalny wydany został w wyniku wdrożonego postępowania na podstawie art. 6e ust. 1-3 ustawy o Policji, po uzyskaniu opinii właściwych terytorialnie wójtów i jako prawidłowe jawi się rozstrzygnięcie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W ocenie organu postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Właściwie dokonano oceny stanu faktycznego, a także obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 d ust 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i błędne jego zastosowanie; 2. art. 6 e ust. 1 w związku z art. art. 6 e ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i błędne jego zastosowanie; 3. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2016 r. i o uchylenie w całości utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca odnośnie zarzutów naruszenia art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/06 wskazała, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] zasięgnął wymaganej treścią art. 6 d ust. 1 opinii właściwych wójtów i burmistrza. To, co zastało przesłane poszczególnym organom samorządu nie spełnia żadnego wymogu, który mógłby zostać zakwalifikowany jako "zasięgnięcie opinii'' lecz stanowi negatywną, nieprawdziwą ocenę skarżącej. W pismach z [...] lutego 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] narzucił stanowisko organom samorządu, tym samym wyeliminował tryb zasięgnięcia opinii. Natomiast organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, nie wziął pod uwagę uchybienia dokonanego przez organ I instancji, czym sam naruszył wskazany przepis ustawy. Skarżąca podkreśliła ponownie, że Komendant Powiatowy pominął tryb zasięgania opinii, bo jego pisma z dnia [...] lutego 2016 r. nie mają nic wspólnego z zasięganiem opinii, a nadto nie dał organom samorządu 14 dni na zajęcie stanowiska. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że w aktach personalnych znajdują się wskazane pisma z dnia [...] lutego 2016 r., stanowiska organów samorządu i dowody wpływu tychże stanowisk do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli pod względem legalności podlegał rozkaz personalny o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Oznacza to, że odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko tj. komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Z postanowień art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, iż uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 powołanej ustawy pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1133/09, z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10, z dnia 2 marca 2016 r I OSK 2109/15). Stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania. Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07). Oznacza to, że nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu powołującego na to stanowisko i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta powiatowego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Sądowa kontrola decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co jest wynikiem braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że utrata zaufania dotyczy tylko stosunku przełożony – funkcjonariusz. Dlatego też przy ocenie tej kwestii nie bierze się pod uwagę ocen innych (poza organami wymienionymi w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji) podmiotów. Skarżąca jako główny zarzut podnosi, że pisma z dnia [...] lutego 2016 r. skierowane do organów samorządu nie mogą być traktowane jako zasięgnięcie opinii, bowiem w pismach tych została wyrażona negatywna, nieprawdziwa opinia wobec jej osoby. Sąd stwierdza, że treść art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia, że odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji powinno być uzasadnione. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów oznacza, że pozostawiono to uznaniu właściwemu organowi administracji publicznej. Skoro jednak przedstawione zostały przyczyny, którymi kierował się komendant powiatowy Policji zwracając się o opinię, to podlegają one jedynie ocenie samorządów. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie zgodził się z opinią przełożonego o skarżącej, jednakże nie sprzeciwił się odwołaniu. Również argument, że komendant powiatowy Policji nie dał organom samorządu 14 dni w na wydanie opinii jest nieuprawniony. Termin wynikający z art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 8 ustawy o Policji oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają 14 dni na przedstawienie organom Policji opinii w przedmiocie odwołania/powołania komendanta komisariatu Policji. Jeżeli opinia taka zostanie sporządzona i przedstawiona przed upływem wskazanego okresu, to właściwy komendant Policji może odwołać policjanta bez konieczności oczekiwania na upływ wskazanego terminu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Komendant Powiatowy Policji w [...] po otrzymaniu opinii w dniach od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2016 r. odwołał skarżącą w dniu [...] lutego 2016 r. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] lutego 2016 r. i przeniósł do dyspozycji z dniem [...] lutego 2016 r. Tylko w przypadku braku sporządzenia opinii przez organy samorządu w przedmiocie odwołania/powołania wskazanej osoby na stanowisko komendanta komisariatu Policji właściwy organ Policji jest obowiązany wyczekać wskazany termin (14 dni) i dopiero po jego upływie wydać stosowną decyzję. Nie są uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., które polegały na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału – korespondencji pomiędzy Komendantem Powiatowym Policji a organami samorządu i datami wpływu odpowiedzi organów samorządu. Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że opinie organów samorządu terytorialnego wpłynęły do akt sprawy przed wydaniem decyzji o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.