II SA/Wa 904/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych Gminy R. postanawia: umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Przedmiotem zaskarżenia - na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [....], zwana dalej "Uchwałą", w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z dnia [....] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych Gminy [...]. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 25 ust. 4 i 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniesiono o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, w czym organ nadzoru upatruje wadliwość Uchwały. Podniesiono, że niewłaściwie określono reguły przyznawania diet – wedle Uchwały nie stanowią one w istocie rekompensaty utraconych dochodów z tytułu wykonywania obowiązków radnego lub przewodniczącego jednostki pomocniczej. Wadliwość Uchwały upatrywano także w tym, że powinna ona stanowić akt prawa miejscowego. Jako taka winna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Zaliczenie bowiem aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego niesie ze sobą skutek w postaci konieczności odniesienia do tego typu aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z jej art. 88 ust. 1 warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez organ do tego uprawniony, istotne znaczenie ma instytucja publikacji. Obowiązkowi publikacji uchybiono, wskazując w § 3 Uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 listopada 2019 roku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania sądowego, podnosząc że Uchwała utraciła moc, gdyż Rada Gminy [...] marca 2020 r. podjęła w tym samym przedmiocie nowe uchwały: nr [...] z sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów i nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Gminy [...]. § 9 uchwały nr [...] uchylono Uchwałę - już więc nie obowiązuje. Ponadto wyrażono zdanie, że Uchwała - w dotychczasowym brzmieniu – nie naruszała prawa. Pismem 11 maja 2020 r. (k. 25 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Wa 589/20) organ nadzoru poinformował o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych oraz niezaskarżeniu stosownego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, wobec czego stało się ono ostateczne. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania organ nadzoru podniósł, że kontrola legalności przez Sąd danego aktu (Uchwały) jest zasadna, gdyż pozostawał on w mocy i wywołał określone skutki prawne w okresie obowiązywania. Pismem z 2 lipca 2020 r. (k. 14-15 akt sądowych) Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował o podjęciu przez Radę Gminy [...] kolejnej uchwały, która zastąpiła zaskarżoną - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...]. Wskazano, że uchwałę tą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (pod pozycją 5064), a organ nadzoru jej nie zakwestionował. W piśmie z tego dnia wskazano także, że od uchwały nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla sołtysów – do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma – nie wniesiono środka zaskarżenia. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. 4773 i ma ona moc obowiązującą. Podtrzymano wniosek o umorzenie postępowania sądowego podkreślając, że przyjmując nowe rozwiązania prawne Rada Gminy uwzględniła zastrzeżenia organu nadzoru. Pismem z 2 września 2020 r. organ nadzoru potrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały. Przywołano orzeczenie sądu administracyjnego, gdzie wyrażono pogląd, że podjęcie przez organ gminy uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego - jeżeli nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym - skutkuje nieważnością takiego aktu (orzeczenie WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2260/19 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd zważył, co następuje. Zasadnym było umorzenie postępowania, bowiem stało się one bezprzedmiotowe, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne. Wobec opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał: - nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla sołtysów oraz - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...] zaskarżona Uchwała utraciła moc (tak expressis verbis § 9 uchwały nr [...]) i nie może już wywoływać skutków prawnych. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Uchwała nie weszła do obiegu prawnego, jako akt prawa miejscowego, skoro nie została opublikowana. Wywoływała ona wprawdzie stosowne skutki prawne – wypłacano wszak na jej podstawie diety - lecz jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego. Skoro Uchwała nie stanowiła w istocie aktu prawa miejscowego to – niezależnie czy winna być przyjęta w takiej formie - znajdują do niej zastosowanie reguły wskazane w art. 94 ust. 1 in principio ustawy w samorządzie gminnym. Nie można więc stwierdzić jej nieważności po upływie roku od daty jej podjęcia. Sąd w tym składzie nie podziela przy tym poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu powołanego przez organ nadzoru orzeczenia o sygn. akt IV SA/Wa 2260/19, z którego można by wnosić, jakoby samo nieopublikowanie w wymaganej formie określonej uchwały rady gminy, która winna stanowić akt prawa miejscowego, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności – bez uwzględnienia upływu terminu jednego roku. Dokonując odmiennej oceny Sąd w obecnym składzie ma także na uwadze skutki prawne, jakie wynikałyby z uznania za trafną takiej koncepcji - w realiach rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na wsteczne skutki orzeczenia w przedmiocie nieważności, prowadziłoby to do destabilizacji reguł wypłacania diet radnym - stałyby się one wypłaconymi bez podstaw prawnych w przeciągu prawie dwóch lat. Zdaniem Sądu celem przewidzianych przez prawodawcę instrumentów nadzoru nad działaniami prawotwórczymi samorządów jest stworzenie realnej możliwości eliminowania nieprawidłowości, nie zaś wsteczne destabilizowanie sytuacji prawnej na obszarze danej jednostki terytorialnej. Zgodnie z tym założeniem należy wykładać treść odnośnych regulacji. Mając to na względzie - w ocenie Sądu - gdy określona uchwała nie weszła do obiegu prawnego jako akt prawa miejscowego (brak publikacji) - znajdują do niej zastosowanie jedynie reguły zakreślone art. 94 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym. Nie dotyczy jej natomiast wyłączenie, zawarte w końcowej części danej jednostki redakcyjnej. Wobec powyższych uwarunkowań, w rozpoznawanej sprawie - po zbadaniu legalności zaskarżonego aktu - Sąd mógłby wyłącznie na dzień orzekania - w razie uznania, że jest on w istocie wadliwy (wedle zarzutów skargi) - stwierdzić jego niezgodność z prawem, w myśl art. 94 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wadliwa Uchwała straciłaby moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (tak art. 94 ust. 2 zd. 2 wskazanego aktu). Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu w danym przedmiocie nie miałoby więc mocy wstecznej. Jednocześnie dany akt na dzień orzekania przez Sąd już nie obowiązuje. Nie ma też przesłanek do przyjęcia, aby - z uwagi na swój zakres przedmiotowy – Uchwała mogła wcześniej stanowić podstawę wydania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, które mogłyby podlegać wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu szczególnym, w rozumieniu art. 147 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd wydanie orzeczenia nie mogłoby mieć żadnych skutków w porządku prawnym. Rozstrzyganie w sprawie jest więc bezprzedmiotowe. Nie może mieć na to wpływu - podnoszona przez organ nadzoru - okoliczność, że zaskarżoną Uchwała powodowała określone skutki przez okres jej obowiązywania. Wydanie przez Sąd orzeczenia w sprawie - w razie stwierdzenia jej wadliwości - nie miałoby żadnego wpływu na taki stan rzeczy. Wobec wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania, bezzasadne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podniesionych w skardze, co do meritum. W takiej sytuacji postępowanie przed Sądem należało umorzyć wobec treści art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.