II SA/Wa 909/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte w sprawie przydziału J. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. B. jest funkcjonariuszem służby stałej od [...] lipca 2006 r. W dniu [...] lipca 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego, organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ Oddział posiada do zasiedlenia odpowiedni lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. W dniu [...] września 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w m. [...] przy ul. [...], tj. w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, odpowiadającego jego uprawnieniom i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ podniósł, że w oparciu o § 2 art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego organ w toku postępowania zobowiązany jest uzyskać zgodę strony na prowadzenie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, wszczynając postępowanie na przydział lokalu mieszkalnego w m. [...] przy ul. [...] m. [...], organ wystąpił o zgodę strony na prowadzenie postępowania administracyjnego. J. B. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania, odmówił zgody na wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wniósł o jego umorzenie. Jako powód swojego stanowiska podał problemy zdrowotne w rodzinie. Powołując się na art. 105 § 1 kpa, organ umorzył postępowanie, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak zgody strony na jego prowadzenie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] przy ul. [...] m. [...]. Od powyższej decyzji J. B. złożył odwołanie, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 61 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wszczynanie postępowania z urzędu bez uwzględniania szczegółowego interesu strony, niewyjaśnienie podstawy prawnej wszczęcia postępowania w uzasadnieniu, nieuzasadnienie dlaczego twierdzenia odwołującego nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez niewłaściwą jego interpretację. Wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do wskazania wysokości czynszu za lokal mieszkalny Nr [...], na okoliczność czy funkcjonariusza stać będzie na opłaty czynszu przedmiotowego lokalu. Ponadto skarżący wniósł zastrzeżenia do uzasadnienia decyzji, poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, niewyjaśnienie precyzyjnie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, przez co stronie uniemożliwiono właściwe zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ nie wykazał bowiem szczegółowego interesu uprawnionego, nie uwzględnił przyczyn wskazanych przez odwołującego, uniemożliwiających przyjęcie wskazanego lokalu mieszkalnego, które dotyczą zarówno problemów zdrowotnych funkcjonariusza i jego żony, jak i problemów z dojazdem do pracy na trasie [...], związanych z brakiem bezpośredniego połączenia komunikacyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), w związku z § 2, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowany w decyzji organu I instancji stan faktyczny sprawy, wskazując, iż w tej decyzji jako podstawę prawną mylnie powołano art. 104 i 105 § 1 kpa, bowiem podstawą prawną jest art. 61 § 2 kpa, który nakazuje organowi uzyskać zgodę strony na prowadzenie postępowania administracyjnego, a w przypadku nieuzyskania zgody – umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, iż J. B. takiej zgody nie wyraził, dlatego też postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w [...] zostało prawidłowo umorzone. Organ wyjaśnił, że przydzielający lokal mieszkalny organ Straży Granicznej musi, w granicach obowiązującego prawa, mieć na względzie interes służby w ochronie granicy państwowej. Należy bowiem podkreślić, że uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji celów ogólnospołecznych. Przyznawane uprawnienia umożliwiają pogodzenie interesów funkcjonariuszy z potrzebami służby i dlatego stanowią bardzo ważny instrument, zapewniający realizację zadań nałożonych na formację Straży Granicznej. Na organie ciąży bowiem obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi SG w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej po to, aby funkcjonariusz mógł przystąpić do wypełniania obowiązków służbowych bez przeszkód i zbędnej zwłoki. Wynika to z łączącego funkcjonariusza z pracodawcą stosunku służbowego, opartym na podległości służbowej i dyspozycyjności. W tym właśnie celu tworzone są resortowe zasoby mieszkaniowe (...). Natomiast świadczenie ekwiwalentne (równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego) jest pochodną świadczenia podstawowego i stanowi jedynie rekompensatę za czas oczekiwania na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób podstawowy (vide: wyrok WSA z dnia 3 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 964/12). Odnosząc się do argumentów skarżącego, dla których nie może przyjąć wskazanego lokalu mieszkalnego, organ wyjaśnił, że są one subiektywnym powodem odmowy przyjęcia i zasiedlenia lokalu i nie mogą mieć wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, że skarżący nie musi lokalu przyjąć, jednakże jeśli funkcjonariusz nie wyraził woli przyjęcia przydzielonego decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 61 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wszczynanie postępowania z urzędu bez uwzględnienia szczególnego interesu strony, niewyjaśnienie podstawy prawnej wszczęcia postępowania w uzasadnieniu, nieuzasadnienie dlaczego twierdzenia Odwołującego nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, - naruszenie art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą prawną, mianowicie decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] dotknięta jest wadliwością prawną (podana błędna podstawa prawna) i nie powinna znajdować się w obiegu prawnym, - naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 7, 77, 78, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie dowodów oraz twierdzeń zgłoszonych przez pełnomocnika Skarżącego dołączonych do odwołania od decyzji, - naruszenie art. 10 w zw. z art. 8 kpa oraz 107 § 3 poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa, zawieranie w uzasadnieniu decyzji informacji niepolegających na prawdzie oraz nie mających odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, mianowicie poprzez błędne twierdzenia, że w momencie zapoznania się z aktami przez skarżącego i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w trybie art. 10 kpa w aktach sprawy znajdowała się informacja dotycząca wysokości czynszu lokalu nr [...], położonego w [...] przy ulicy [...], podczas gdy w momencie zapoznawania się z aktami przez skarżącego brak było informacji dotyczącej wysokości czynszu i skarżący został pozbawiony przez organ II instancji możliwości wniesienia uwag co do wysokości czynszu w terminie zakreślonym w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], - naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez doręczenie informacji o wysokości czynszu skarżącemu zamiast pełnomocnikowi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. 118, poz. 1014) poprzez niewłaściwą jego interpretację, - naruszenie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy zawartych w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie zawartych zarówno w odwołaniu od decyzji, jak również w załączonym do odwołania zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanego przez Miejskiej Przedsiębiorstwo Gospodarski Samochodowej w [...], informacji, iż brak jest komunikacji autobusowej [...] i odwrotnie, funkcjonariusz nie mógłby dotrzeć środkami komunikacji autobusowej na czas do pracy, brak również środków komunikacji kolejowej, zatem wydając decyzje organy nie uwzględniły interesu ogólnospołecznego oraz konieczności zapewnienia przez organ możliwości przystąpienia przez funkcjonariusza do służby bez zbędnej zwłoki i przeszkód. Wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga J. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 2 organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, tylko wówczas, gdy uzna, że przemawia za tym szczególnie ważny interes strony i gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu. Z brzmienia tego przepisu zdaje się wynikać, że jego dyspozycja odnosi się do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek strony. W razie bowiem, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony lub z urzędu, organ może wszcząć postępowanie z urzędu na zasadach określonych w tych przepisach. Przepis art. 61 § 2 ma na celu ochronę interesów osób, które ze względu na różnorodne okoliczności nie mają należytego rozeznania o przysługujących im uprawnieniach i trybie ich dochodzenia, a zatem obawa, że przepis ten może służyć realizacji interesu publicznego, nie zaś interesu strony (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 135) wydaje się przesadzona i w dużej mierze bezpodstawna. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem ograniczone istnieniem dwóch przesłanek, z których jedna, tj. szczególnie ważny interes strony, ma charakter przesłanki materialnej, druga zaś, tj. wyrażenie zgody – przesłanki procesowej. Pojęcie szczególnie ważnego interesu strony oznacza podwójnie kwalifikowany interes strony, tj. nie tylko ważny, ale szczególnie ważny interes strony, co wymaga starannej i wnikliwej oceny przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. Prawidłowość tej oceny jest weryfikowana przez stronę w formie wyrażenia zgody na wszczęcie postępowania z urzędu. Strona może bowiem odmówić wyrażenia takiej zgody, uznając tym samym, że jej zdaniem za wszczęciem postępowania nie przemawia szczególnie ważny interes w rozumieniu art. 61 § 2. Z przepisu art. 61 § 2 zdanie drugie wynika, że już samo uznanie przez organ administracji publicznej, iż może wszcząć postępowanie z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony, uprawnia ten organ do wszczęcia postępowania. Zgodę strony organ ten powinien bowiem uzyskać "w toku postępowania", czyli po wszczęciu postępowania z urzędu. Zgoda strony powinna być wyrażona w formie pisemnej. W razie braku zgody strony organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Uwzględniając jednakże postulaty płynące z zasady udziału stron w postępowaniu, należy przyjąć, że w przypadkach, w których jest to możliwe, organ powinien zwrócić się do strony o złożenie odpowiedniego wniosku jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie, ewentualnie – zawiadamiając stronę o pierwszej czynności w sprawie – poinformować ją o treści przepisu art. 61 § 2. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż J. B., funkcjonariusz w służbie stałej, w dniu [...] lipca 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ Oddział posiada do zasiedlenia odpowiedni lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. W dniu [...] września 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w m. [...] przy ul. [...], tj. w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, odpowiadającego jego uprawnieniom i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W tej sytuacji organ prawidłowo, w oparciu o art. 61 § 2 kpa, zobowiązany był do uzyskania zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ pismem z dnia [...] września 2014 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] ul. [...] m. [...] i zwrócił się o wyrażenie zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pismem z dnia [...] września 2014 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r., w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomieniem o zakończeniu tego postępowania w przedmiocie przydziału przedmiotowego lokalu, oświadczył, że nie wyraża zgody na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w [...] ani na przydział tego lokalu i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Takie stanowisko skarżącego obligowało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 61 § 2 kpa. Tym samym Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo uznał, iż prawidłową podstawą umorzenia postępowania jest art. 61 § 2 kpa, na który to artykuł zresztą powoływał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Tym samym wydana przez organ odwoławczy decyzja odpowiada prawu. Argumenty podnoszone przez skarżącego, dotyczące pominięcia dowodów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu, a dotyczących przedmiotowego lokalu, nie mają w tej sprawie znaczenia, bowiem nie dotyczą przedmiotu sprawy. Postępowanie dotyczy bowiem niewyrażenia zgody przez stronę na prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Również pozostałe zarzuty skargi nie odnoszą się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.