II SA/Wa 912/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania J. M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. J. M. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że otrzymuje zasiłek stały z pomocy społecznej, jednak nie wystarcza mu na opłaty, utrzymanie, wykupienie leków oraz podróże do Wojewódzkiej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w K. Wyjaśnił, że zamieszkuje w schronisku dla bezdomnych, gdzie koszt utrzymania wynosi 800 zł. Podał, że nie posiada żadnych środków pieniężnych, jest osobą chorą i bezdomną bez prawa do lokalu socjalnego. Prezes ZUS, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J. M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 53 lat życia J. M. posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 23 lata i 22 dni. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w kwietniu 2002 r., do chwili obecnej, wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie J. M. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Organ zaznaczył jednocześnie, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. J. M. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że przez cały okres zatrudnienia pracował w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Po zwolnieniu z pracy, w wyniku likwidacji zakładu pracy, przez okres 2 lat był na rencie. W okresie od 2001 r. do 2010 r. starał się o odzyskanie prawa do renty. Wyjaśnił, że próbował podjąć pracę, ale bez powodzenia. Podniósł, że jest całkowicie niezdolny pracy z powodu głuchoty, przewlekłej obturacyjnej choroby płuc, nadciśnienia tętniczego, stanów depresyjno-lękowych oraz zwyrodnienia stawów. W piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r., skierowanym do Prezesa ZUS J. M. dodatkowo wskazał, że cierpi na [...], oraz że [...]. Wyjaśnił, że po leczeniu [...] stan jego zdrowia się pogorszył, oraz że bez leków nie jest w stanie funkcjonować. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności w myśl art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Podał także, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podkreślił, że orzeczona w stosunku do wnioskodawcy częściowa niezdolność do pracy od dnia 1 kwietnia 2005 r. jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Samo istnienie chorób nie zawsze jest natomiast równoznaczne z niezdolnością do pracy. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy podstawę wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Dodatkowo Prezes ZUS wskazał, że w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia mogłaby w trybie art. 83 ustawy domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie takiego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do zaakceptowania poglądu, iż tysiące ludzi może otrzymywać świadczenie przyznawane w szczególnym trybie przez Prezesa ZUS, bowiem znajdują się bez środków do życia. W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że w przypadku J. M. przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy (orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS) nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje wnioskodawcę z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Prezes ZUS podniósł także, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, albowiem z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że J. M. otrzymuje zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie z Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, względnie jej uchylenie i nakazanie ponownego rozpoznania jego wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustalenia faktycznych, tj. przyjęcie, iż nie ma szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie renty, podczas gdy on jest osobą schorowaną, co wynika z załączonych do akt dokumentów oraz poprzez przyjęcie, że 444 zł zasiłku jest wystarczające do życia, podczas gdy wszystko wydaje na schronisko, w którym mieszka i nie ma żadnych innych środków utrzymania. Zarzucił również rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii lekarzy, którzy na przełomie lat wielokrotnie stwierdzili jego liczne choroby, a także brak opinii lekarza orzecznika, który by te opinie potwierdził. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie ma on bowiem orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a jednocześnie nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn, tj. 65 lat. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] października 2010 r. ustaliła, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, a okoliczność ta była wiążąca dla Prezesa ZUS. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z uwagi zatem na fakt, że nie została spełniona przesłanka ustawowa niemożności podjęcia przez skarżącego pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, była to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zbędna, w tej sytuacji, była zatem analiza sytuacji skarżącego pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym, jak też ocena posiadanych przez skarżącego środków utrzymania w kontekście przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Należy jednocześnie zaznaczyć, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby się o nie ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.