II SA/Wa 915/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E.H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku E. H. z dnia [...] października 2010 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wskazanego świadczenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. E. H. zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w okresie od [...] września 1993 r. do [...] sierpnia 2007 r. nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby w powyższym okresie nie mogła ona kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Prezes ZUS wyjaśnił, że Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2010 r. uznała wnioskodawczynię za trwale całkowicie niezdolną do pracy od [...] sierpnia 2007 r. oraz ustaliła, że w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] sierpnia 2007 r. była częściowo niezdolna do pracy. Organ podkreślił, że częściowa niezdolność do pracy orzeczona przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jedynie ogranicza, natomiast nie uniemożliwia całkowicie możliwość wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ odnosząc się do wyjaśnień wnioskodawczyni zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że ustawowe ograniczenie co do możliwości doliczenia okresów opieki nad dziećmi do stażu pracy, jak również ograniczenie stanowiące, iż przy ustaleniu prawa do świadczenia okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych, nie mogą zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS podkreślił, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni na przestrzeni 55 lat życia - przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy - udokumentowała okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 13 lat i 5 miesięcy, który jest nieadekwatny do wieku. Dodatkowo Prezes ZUS podkreślił, że choć sytuacja materialna wnioskodawczyni jest bardzo trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem nie jest to świadczenie socjalne przyznawane wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są to potrzeby uzasadnione. Pismem z dnia 22 marca 2011 r. E. H. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wskazując na zły stan swojego zdrowia oraz trudną sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja - zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N. Wskazać należy, iż sprawy świadczeń w drodze wyjątku, przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, należą do wyłącznej kompetencji Prezesa ZUS. Decyzje w tym zakresie mogą być wydawane z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 268a kpa, a także na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). Przepisy te dopuszczają możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Uznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako rodzaj odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień, do których należy obiektywizm i bezstronność. Tym samym przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10). W związku z powyższym, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (patrz: wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Podkreślić należy, iż wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji. W przypadku Prezesa ZUS może on, na podstawie art. 268a kpa lub na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, upoważnić innego pracownika do wydania decyzji w jego imieniu, jak również on sam może wydać decyzję po rozpatrzeniu tego wniosku. Możliwość korzystania przez Prezesa ZUS z instytucji upoważnienia pracownika do wydania decyzji pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi, wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10). Tym samym, w ocenie Sądu, Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa wniosek strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. ----------------------- 6