II SA/Wa 915/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. W. (ur. [...] września 1955 r.) z dnia [...] września 2013 r., odmówił przyznania dla wymienionej renty rodzinnej w drodze wyjątku po jej zmarłym w dniu [...] czerwca 2001 r. mężu M. W. (ur. [...] marca 1952 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, zaś renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dokumentacji rentowej, mąż skarżącej na przestrzeni [...] lat życia udokumentował 18 lat i 20 dni łącznego okresu ubezpieczenia, a ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował tylko 1 rok, 3 miesiące i 6 dni tych okresów. Niezależnie od powyższego, w latach 1972 – 1974, 1995 – 1996 i 1996 – 1998 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające mężowi skarżącej przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Dalej dodano, że mąż zmarłej w okresach od [...] lutego 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., od [...] września 1999 r. do [...] lutego 2000 r. i od [...] maja 2000 r. do [...] czerwca 2001 r. prowadził działalność gospodarczą, jednakże w okresach od [...] lutego 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., od [...] października 1999 r. do [...] lutego 2000 r. i od [...] maja 2000 r. do [...] czerwca 2001 r. nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wskutek czego powstała przerwa w ubezpieczeniu. Był to jego świadomy wybór i nie sposób uznać, aby były to szczególne okoliczności. Z kolei skarżąca ma ukończone [...] lat i orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2013 r. została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy. Stąd też jej wiek i stan zdrowia nie stanowi obiektywnej przeszkody w podjęciu zatrudnienia i zapewnienie sobie niezbędnych środków utrzymania. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. We wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podała, że od roku 1991 zaczęły się masowe zwolnienia, a mąż prowadząc działalność gospodarczą nie spotkał się z żadną pomocą ze strony państwa i podejmując się innej pracy pracował tylko przez krótkie okresy czasu z uwagi na uwarunkowania pracodawców. Ona sama zaś jest częściowo niezdolna do pracy i jest to obiektywna przeszkoda w podjęciu zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przyznanie świadczenie w drodze wyjątku jest możliwe wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a za takie uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i może to być zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, gdy tymczasem mąż skarżącej nie wykazał takiego stanu rzeczy. W skardze z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. W. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i załączyła do niej dokumentację lekarską dotyczącą jej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzją został wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie 1.) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2.) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3.) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4.) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty wskazane powyżej reguły postępowania, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej A. W. renty rodzinnej w drodze wyjątku po jej zmarłym mężu. Przede wszystkim jednym z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zaistnienie szczególnych okoliczności, a w niniejszej sprawie po stronie męża skarżącej, z powodu których nie zostały spełnione przez niego warunki ustawowe do uzyskania świadczenia. W tym miejscu stwierdzić należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Z kolei za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Natomiast z akt postępowania administracyjnego wynika, że mąż skarżącej M. W. na przestrzeni [...] lat życia, udowodnił ogółem jedynie 18 lat i 20 dni łącznego okresu ubezpieczenia, a w ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował tylko 1 rok, 3 miesiące i 6 dni okresu ubezpieczenia. Ponadto, co już zostało wykazane w stanie faktycznym, prowadząc działalność gospodarczą, w okresach od [...] lutego 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., od [...] października 1999 r. do [...] lutego 2000 r. i od [...] maja 2000 r. do [...] czerwca 2001 r. nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zatem, jeśli się uwzględni moment rozpoczęcia działalności zawodowej, mąż skarżącej nie opłacał składek na ubezpieczenie przez okres przeszło 1/3 swojej aktywności zawodowej, a w tym czasie nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia według opisanych już wyżej kryteriów, tzn. niezależne od wymienionego przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Tak długi okres nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nieuzasadniony żadnym zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym i niemożliwym do przewidzenia, nie pozwolił zatem Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – i to trafnie w ocenie Sądu – na przyznanie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku po jej zmarłym mężu. I to tym bardziej, że skarżąca mając [...] lat, nie osiągnęła wieku emerytalnego oraz nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy, a jedynie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r. orzeczono wobec niej częściową niezdolność do pracy. Zatem może ona podjąć pracę lub inną działalność gospodarczą objętą ubezpieczeniem społecznym. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.