II SA/Wa 916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego - oddala skargę- Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania K. S. (zwanemu dalej skarżącym) emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes Rady Ministrów podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący był aktywnym działaczem związkowym, przede wszystkim w środowisku wiejskim. W dniu [...] kwietnia 1982 r. został zatrzymany w związku z prowadzeniem nielegalnej działalności związkowej i pobity przez funkcjonariuszy. Przez cały okres tymczasowego aresztowania (73 dni) przebywał w szpitalu. Z tytułu tymczasowego aresztowania i skutków pobicia otrzymał od Skarbu Państwa odszkodowanie i zadośćuczynienie. Wobec powyższych ustaleń organ podkreślił, że skarżący może podjąć działania zmierzające do przyznania świadczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych. Organ zaakcentował również, że skarżący nie jest niezdolny do pracy ani z uwagi na wiek, ani na stan zdrowia. Z akt sprawy nie wynika aby jego stan zdrowia uniemożliwiał mu prowadzenie gospodarstwa rolnego, z którego jak wynika osiąga dochód w wysokości 1.547 zł miesięcznie. Żona wnioskodawcy otrzymuje rentę w kwocie 757 zł netto. Łączny dochód rodziny wynosi więc 2.304 zł. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2016 r. żądając jej zmiany i przyznania renty specjalnej ewentualne jej uchylenie jako bardzo krzywdzącej i zlecenie ponownego szczegółowego postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego jego sytuacja bytowa, będąca wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a także niepowtarzalne dokonania w działalności opozycyjnej, które nie powinny budzić nawet najmniejszej wątpliwości, powinna skutkować przyznaniem renty specjalnej. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustalenia Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do przyznania renty specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów nie narusza prawa. Wyjaśnić należy, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, publik. LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (publik. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący upatruje swych zasług w aktywności antykomunistycznej (związkowej) na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości. Podkreślał, iż był prześladowany i pobity przez funkcjonariuszy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącego nie są wystarczające do wyróżnienia z grona innych osób, które nie bały się głosić swoich poglądów i działać na rzecz opozycji. Przypadek skarżącego nie odbiega od wielu, jakże chwalebnych, lecz powszechnych postaw obywateli polskich, którym bliski był ruch solidarnościowy. Wiele osób przez okres poprzedzający stan wojenny, jak też w jego trakcie, aktywnie przeciwstawiało się ówczesnemu systemowi narażając się na środki represji ze strony aparatu bezpieczeństwa. Mając to na uwadze nie można skarżącemu odmówić godnej uwagi postawy obywatelskiej, jednakże okoliczności, na które powołuje się skarżący, zwłaszcza wobec dokumentów o nim zgromadzonych w IPN, nie przedstawiają dokonań skarżącego jako niepowtarzalnych, wybitnych, wybijających na tle innych. Trafnie zatem organ wskazał, iż uznanie działalności skarżącego za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stanął na stanowisku, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącego nosi znamiona wyjątkowej. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji finansowej skarżącego, jednakże zauważa, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z póżn.zm.), orzekł jak w wyroku.