II SA/Wa 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do najmu dotychczas zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] W. na rzecz skarżącej B.K. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 roku w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32 poz.453 z późn. zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 z późń. zm.) oraz w związku z § 16 ust 1 pkt 2 i ust. 2, § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), nie wyraził zgody na zakwalifikowanie B. K. zamieszkałej w lokalu socjalnym nr [...] przy ulicy [...] do umieszczenia jej na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu dotychczas zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż B. K., zamieszkała w lokalu socjalnym nr [...] przy ulicy [...] (wyekspirowała umowa najmu tego lokalu zawarta na czas określony), wystąpiła o przedłużenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu socjalnego na czas oznaczony lub nieoznaczony. Sprawa została zaopiniowana negatywnie przez Komisję Mieszkaniową. Wnioskodawczyni uzyskuje dochód w kwocie 593,88 zł. miesięcznie. Jej małżonek – M. K. jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...]. Ponadto J. T. - mąż córki – J. T., uprawnionej dotychczas do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w Z. W ocenie organu wnioskodawczyni nadal pozostaje w niedostatku, jednak współmałżonek posiada tytuł prawny do innego lokalu w związku z czym wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów powołanej wyżej uchwały do ponownego zawarcia umowy najmu na zajmowany lokal socjalny na czas oznaczony lub nieoznaczony, co wynika z treści § 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej uchwały. Z tych względów na zasadzie § 24 uchwały odmówiono umieszczenia B. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu. B. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. zarzuciła: 1) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/209 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez błędne przyjęcie, iż mąż córki skarżącej będący właścicielem budynku mieszkalnego w Z. jest osobą objętą dyspozycją normy wyrażonej poprzez ten przepis; 2) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/209 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez zaniechanie czynności sprawdzających w zakresie tego, czy mąż skarżącej może używać budynek mieszkalny w sposób, który zaspokoiłby potrzeby mieszkaniowe tak jego jak i jego żony, a także poprzez zaniechanie ustalenia, czy możliwym jest zbycie tej nieruchomości i czerpanie z niej pożytków. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie jej w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1360/12 ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na § 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwałę nr LVIII/1751/209 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., które to rozstrzygnięcie w ocenie Sądu ma wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Po podjęciu postępowania do niniejszej sprawy przystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], przyłączając się do skargi i wnosząc o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 128/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/12 stwierdził nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. podniósł, że dla rozstrzygnięcia zasadności skargi jest istotna wykładnia art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), stanowiącego upoważnienie do wydania uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. Art. 21 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wymienia katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów należy traktować jako swoistą wytyczną dla rady gminy, co do tego jakie elementy powinny zostać uregulowane w uchwale o zasadach wynajmu, katalog tam zawarty jest otwarty i precyzyjne określenie innych zasad pozostaje w gestii rady gminy, która podejmując uchwałę może uregulować w niej także inne kwestie dotyczące zasad wynajmowania lokali. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza jednak, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może uregulować w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy, wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, a wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kryterium zamieszkiwania "za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji rację ma skarżący, że brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania" inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą. Potwierdzeniem powyższej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy jest zaś treść jej art. 24, który przewiduje, że prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została więc wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. W myśl powołanej ustawy, niedopuszczalne jest także wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu miasta stołecznego Warszawy osób wymienionych § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta nie mogła postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie należy ocenić zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 128/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w pełni podzielając stanowisko o ocenę prawną sądu I instancji, potwierdzając zasadność wywodu, iż uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zakwestionowanej części (§ 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2) w sposób istotny narusza prawo. Powyższe rozstrzygniecie ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Odmowa zakwalifikowania B. K. do umieszczenia na listę osób (dokładniej na uzupełnienie tej listy) zakwalifikowanych do najmu lokalu - jak wynikaz treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. – wynika z zastosowania kryteriów przyjętych w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zatem uznać należy, iż zaskarżona uchwała, co do istoty swojego rozstrzygnięcia została oparta na przepisie prawa miejscowego naruszającego prawo, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wyżej wskazanymi wyrokami sądów administracyjnych. Wskazać tu także należy, iż od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął ponad rok. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 147 § 1 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.