II SA/Wa 920/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Szefa ABW z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu podano, iż Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., wydanym na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm. – dalej jako ustawa o ABW), mianował Z. Z. (pełniącego służbę na stanowisku [...] Wydziału Zamiejscowego w S. Delegatury UOP w G.) na stanowisko [...] Wydziału Zamiejscowego w S. Delegatury ABW w G., tj. na niższe stanowisko służbowe w stosunku do dotychczas zajmowanego. W momencie wydawania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. Z. Z., zgodnie z art. 228 ust. 1 ustawy o ABW, był funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i podlegał przepisom tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją wyżej wymienionego artykułu wszelkie zmiany warunków służby mogły się odbyć wyłącznie w trybie art. 230 ustawy o ABW, tzn. w ciągu 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, przy czym Szef ABW informował pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż przy jego stosowaniu możliwe było obniżenie stanowiska służbowego wraz z obniżeniem wynagrodzenia zasadniczego. Organ podkreślił, że złożenie Z. Z. propozycji nowych warunków pełnienia służby w ABW nastąpiło w formie pisemnej, wyrażonej w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., z którym to rozkazem wyżej wymieniony zapoznał się w dniu 9 lipca 2002 r. Bezspornym jest, że funkcjonariusz podjął służbę na zaproponowanych mu warunkach i nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia od wspomnianego rozkazu. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie dokonania przez organ błędnej wykładni prawa, wskazano, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW miał charakter intertemporalny, szczególny i dotyczył wszystkich funkcjonariuszy, którzy w dacie wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Jako przepis przejściowy zrealizował się on po przedstawieniu propozycji – wydania funkcjonariuszowi przedmiotowego rozkazu. Z tego też względu art. 118 ustawy o ABW nie ma zastosowania do stanów faktycznych określonych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW, bowiem wzajemnie się one wykluczają. W ocenie organu zarzut strony dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, jak również w opisie i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zawartym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, iż celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą o tak szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Szef ABW, po dokonaniu ponownej analizy rozpatrywanej sprawy, nie znalazł podstaw do dokonania innej niż uprzednio oceny zgromadzonego w sprawie materiału i stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z. zarzucił powyższej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 228 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe było przeniesienie skarżącego rozkazem z dnia [...] lipca 2002 r. na inne stanowisko, bez wcześniejszego zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby i umożliwienia mu w terminie 14 dni odniesienie się do tych propozycji, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez urzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w przypadku gdy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu Z. Z. na stanowisko [...] zamiejscowego w S. Delegatury ABW w G. , zaszeregowane do niższej grupy uposażenia. Jako pdostawę prawną rozkazu personalnego organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 896/06, dokonując wykładni wskazanych przepisów stanowiących podstawę decyzji przedmiotowej sprawie wyjaśnił, iż art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – po zniesieniu na mocy art. 221 Urzędu Ochrony Państwa – zapewniał funkcjonariuszom, pełniącym służbę w UOP w dniu wejścia w życie ustawy, ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230. Ten z kolei przepis w ust. 1 upoważniał Szefów ABW i AW w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy, aby z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, przydatności do służby, a także wysokości posiadanych limitów i środków budżetowych oraz planowanej struktury organizacyjnej, poinformowali pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby, albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Funkcjonariusz w terminie 14 dni od otrzymania propozycji mógł odmówić jej przyjęcia, co powodowało skutek rozwiązujący stosunek służby z dniem dokonania odmowy (ust. 3). Brak odmowy uważany był natomiast, w myśl ust. 2, za wyrażenie zgody na proponowane warunki. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Według Słownika języka polskiego, "proponować", to m.in. "występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czegoś", zaś propozycja, to jest to "co się komuś proponuje, projekt, wniosek, wystąpienie z projektem" (PWN, Warszawa 1979, t. II, s. 937 i 938). W takim znaczeniu słowo to zostało użyte w powołanym przepisie. Wykładnia gramatyczna wskazuje więc, iż organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym, w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego. Taki sposób rozumienia przepisu art. 230 ustawy wspiera wykładnia systemowa, bowiem z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy wynika, iż tylko sprawy tam wymienione załatwiane są przez wydanie rozkazu personalnego. Oceniając charakter naruszenia powyższych przepisów, wobec występujących w praktyce wątpliwości nie można przesądzić, iż miało ono w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1, przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym, nie w każdym przypadku wywoływało skutki, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oceniając zasadność zarzutów skargi, należy posłużyć się wykładnią przepisów ustawy o ABW oraz AW, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02. W wyroku tym Trybunał, stwierdzając niezgodność art. 230 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z art. 7 i 60 Konstytucji RP (który to przepis w tej sprawie nie miał zastosowania), jednocześnie zajął stanowisko co do charakteru zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 maja 2002 r. Zdaniem Trybunału, przeprowadzona reforma polegała na rozdzieleniu dotychczasowych zadań UOP między dwa organy: Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu. Ustawa ta nie wprowadziła zmian w stosunku do UOP w ustawowych formach działania i ich charakterze. Nie dokonała też żadnych zmian w określeniu warunków, które musi spełniać funkcjonariusz oraz zasad przyjmowania do służby. Zniesienie UOP i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji, miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych (uzasadnienie wyroku – OTK ZU nr 4/A 2004). Zaistniała więc odmienna sytuacja niż przy dokonywanej reformie służb mundurowych w 1990 r. Dokonując zmiany organizacyjnej i tworząc nowe Agencje, ustawodawca przewidując propozycje nowych warunków służbowych, oprócz kwalifikacji osobistych funkcjonariuszy, nakazywał uwzględniać wysokość posiadanych limitów zatrudnienia, środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analiza ustaw budżetowych i aktów wykonawczych wskazuje, że środki budżetowe przeznaczone na działalność UOP, a następnie łącznie na obie Agencje były wydatkami porównywalnymi, podobnie jak limity zatrudnienia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zmiany organizacyjne łączyły się z ograniczeniem środków budżetowych (uzasadnienie wyroku TK sygn. K 45/02 – tamże) Przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r., dając swobodę organowi centralnemu do wystąpienia z propozycją warunków służby, ograniczał ten organ równocześnie przesłankami, o których była mowa wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyorku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 896/06. W czasie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. skarżący podlegał już nowej ustawie. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. gwarantował funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Na uwagę zasługuje to, iż identyczną regulację zawierała w art. 90 ust. 1 ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526). Jeśli uwzględnić to, iż dokonana w 2002 r. zmiana miała charakter organizacyjny, zaś obniżenie uposażenia mające charakter represyjny następuje w wyniku wymierzenia kary dyscyplinarnej, to przy okazji reorganizacji, organ centralny winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego. Tymczasem rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] obniżył uposażenie zasadnicze skarżącego przyznane mu jako [...]. Jest oczywistym, iż przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy, wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przeciwnym razie należałoby, przy braku wyraźnej regulacji ustawowej i bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przyjmować, że wprowadzona zmiana organizacyjna, przy niezmienionych zasadach pełnienia służby, porównywalnym poziomie finansowania z budżetu państwa, może wiązać się ze znacznym pogorszeniem warunków finansowych funkcjonariuszy. Taka interpretacja, jak zaprezentowana w decyzjach organu jest sprzeczna z omówionymi wyżej przepisami. Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uchylając zaskarżoną decyzję, w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy stwierdzono, iż nie podlega ona wykonaniu w całości. .