II SA/Wa 921/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: Przedmiotem skargi Wojewody [...] (zwany dalej: "Wojewodą") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na mocy art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994, ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), jest uchwała Rady Gminy [...] (zwana dalej: "Radą Gminy") z [...] grudnia 2018r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. W uchwale wskazano, że jej podstawę prawną stanowiły: art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2000r. Nr 61, poz. 710, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2000r."). Rada Gmina w § 1 uchwały postanowiła, że miesięczna zryczałtowana dieta dla Przewodniczącego Rady Gminy wynosi 1.080 zł. W § 9 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwały nie opublikowano. Wojewoda wniósł, aby WSA w Warszawie stwierdził nieważności ww. uchwały w całości i zasądził na rzecz Wojewody koszty postępowania według norm przepisanych, z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 4 i 8 i § 3 pkt 3 u.s.g. i § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2000r. oraz art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Rada Gminy w związku z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 czerwca 2014. sygn. akt II OSK 406/14, 26 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 2794/16; 29 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 3270/14’ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Op 177/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl) w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, gdyż uznała, że ww. uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego oraz ustaliła dietę Przewodniczącego Rady w formie ryczałtu miesięcznego bez wskazania zasad, na jakich przysługuje dieta i bez uzależnienia wysokość diety od zakresu obowiązków i bez ograniczenia wysokości diety spowodowanego brakiem uczestnictwa w pracach rady. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że ryczałtową stawkę diety Przewodniczącego Rady Gminy ustalono ze względu na trudności w określeniu kwotowo stawki diety. Przewodniczący Rady Gminy oprócz udziału w sesjach i komisjach ma jeszcze wiele innych obowiązków: pełnienie dyżurów w sprawach skarg i wniosków, udział w różnych uroczystościach na terenie gminy i powiatu, opracowywaniu i podpisywaniu dokumentów z zakresu Rady, itp. Wykonywanie tych czynności pochłania wile czasu i wymaga kilkakrotnego dojazdu do Urzędu Gminy. Ustalenie stawki kwotowej tylko za udział w posiedzeniach Rady, nie zrekompensuje nakładów czasowych i finansowych Przewodniczącego. Dlatego też ustalenie kwoty ryczałtowej Rada Gminy uważa za najbardziej sprawiedliwe i podtrzymuje swoje stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest zasadna. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd podziela ponadto poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszenie prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17, dostępny na www.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne; niedotyczące istoty zagadnienia, jak błąd lub nieścisłość prawna, niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. 3. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 i 8 i § 3 pkt 3 u.s.g. i § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2000r. Sąd wskazuje, że jakkolwiek nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", na ogół przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Konstytucja RP (ustawa z 2 kwietnia 1997r. – Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Z u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy" (art. 40 ust. 1) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Z art. 42 u.s.g. wynika, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2243, zwana dalej: "u.o.a.n."). Z przepisów u.o.a.n. wynika, że do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego zalicza się: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, adresatem kompetencji prawotwórczych jest oznaczona wspólnota samorządowa, forma uchwały do jego podjęcia, obowiązek jego oznaczonego ogłoszenia. Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego w oznaczonym zakresie zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego uchwał samorządu terytorialnego zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2012r. sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiwsa 2013/4/63, LEX nr 1350484) Z orzeczenia tego wynika, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma - w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa - charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. NSA w ww. orzeczeniu wskazał też, że brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Sąd rozpoznający sprawę pogląd ten podziela i stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Gminy - w sprawie zasad wypłacania diet radnym i zwrotu kosztów podróży służbowych - zawierała normy o charakterze generalnym, gdyż adresatem uchwały była pewna kategoria osób – radni gminy i jej przewodniczący. Osób tych nie wskazano w sposób zindywidualizowany, przez podanie ich imion i nazwisk. Uchwała nie miała więc charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały był ograniczony, gdyż uchwała dotyczyła radnych i przewodniczących Rady Gminy, ale ograniczenie to nie było trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Uchwała ta nie mogła zatem wejść w życie przed jej ogłoszeniem w sposób prawem przewidziany. Uznanie zatem przez Radę Gminy, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego przez wskazanie w § 9, że wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz brak ogłoszenia ww. uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało w sposób istotny obowiązujący porządek konstytucyjny i powodowało stwierdzenie nieważności całości uchwały. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika ponadto, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Sad wskazuje ponadto, że rację ma ponadto Wojewoda [...], że Rada Gminy przez sposób sformułowania § 1 zaskarżonej uchwały naruszyła również w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Ustaliła bowiem dietę Przewodniczącego Rady w formie ryczałtu miesięcznego (1080 zł) bez wskazania zasad, na jakich przysługuje ta dieta i bez uzależnienia wysokość diety od zakresu obowiązków i bez ograniczenia jej wysokości, gdy obowiązki nie są wykonywane, np. przez brak uczestnictwa w pracach rady z powodów nieusprawiedliwionych. Sąd nie kwestionuje, że możliwe jest ustalenie przez Radę Gminy w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, ryczałtowej stawki diety Przewodniczącego Rady Gminy, przez podanie konkretnej kwoty. Sąd stwierdza też, że takie działanie może wynikać z trudności w określeniu kwotowo stawki diety, gdyż przewodniczący rady gminy, oprócz udziału w sesjach i komisjach ma jeszcze wiele innych obowiązków: pełnienie dyżurów w sprawach skarg i wniosków, udział w różnych uroczystościach na terenie gminy i powiatu, itp. Sąd wskazuje jednak, że w świetle poglądów ugruntowanych już w orzecznictwie Sądów administracyjnych na gruncie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g., a prawidłowo powołanych przez Wojewodę [...] w skardze, przy ustalaniu diety należy mieć na względzie to czy funkcja będzie rzeczywiście wykonywana. NSA w wyroku z 26 czerwca 2014r. w sprawie o sygn. akt II OSK 406/14 wskazał, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym). Sąd w związku z tym stwierdza, że jakkolwiek nie ma przeszkód prawnych, aby Rada Gminy ustaliła dietę Przewodniczącego Rady w formie ryczałtu miesięcznego (1080 zł), tym niemniej Rada Gminy powinna, stosownie do art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. ustalić zasady, na jakich dieta ta przysługuje. Sąd uznaje zatem, że Rada Gminy nieprawidłowo sformułowała § 1 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego w zakresie zasad wypłacania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych m.in. przewodniczącemu Rady Gminy, powinna mieć na względzie zarówno pełnione przez ww. osobę obowiązki oraz ograniczenia wynikające z § 3 rozporządzeniem z 2000r., jak również przewidzieć możliwość potrąceń przyznanej diety za przypadki nieobecności na posiedzeniach rady gminy, czy brak uczestnictwa w innych obowiązkowych czynnościach. 4. Rada Gminy zastosuje się do ocen prawnych i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 147 § 1 i art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.