II SA/Wa 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. 2. - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia 11 lutego 2008 r. S. z siedzibą w T., zwane dalej również "S.", zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] stycznia nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci odpisów postanowień wraz z uzasadnieniami wydanych w postępowaniu odwoławczym przez Sąd Okręgowy w T. VIII Wydział Cywilny - Odwoławczy w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 1 grudnia 2007 r. przez składy orzekające z udziałem sędziego - sprawozdawcy E. K. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wskazana wyżej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazano, że organ nieprawidłowo przyjął, iż udostępnienie wyroków sądowych z usuniętymi danymi osobowymi stron i innych uczestników postępowania prowadziłoby do naruszenia prawa do ochrony danych osobowych stron i uczestników postępowania. Podniesiono również, że decyzja Ministra oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w T. nie zawiera oznaczenia podmiotów, z uwagi na których dobro prawem chronione odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również "kpa", odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarzut rażącego naruszenia w przedmiotowej decyzji art. 5 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia. Nie zachodzi tu bowiem oczywista, jasna i niedwuznaczna sprzeczność pomiędzy treścią tego przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz akt sprawy, w tym uzasadnienia decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., wskazuje, że S. zostało w dostateczny, prawem dopuszczalny sposób poinformowane o kategorii podmiotów, ze względu na dobro których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie organu, nie można było odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, czy ochronę prywatności strony, podając jednocześnie w uzasadnieniu decyzji imiona i nazwiska uczestników poszczególnych postępowań sądowych. Zwrócono również uwagę, że art. 16 ust. 2 powołanej ustawy wspomina jedynie o obowiązku "oznaczenia" podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a nie nakazuje ich imiennego wskazania. Minister Sprawiedliwości podniósł również, że wniosek skarżącego stanowi w rzeczywistości polemikę z wydaną decyzją co do istoty sprawy, a w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać to za niedopuszczalne. W dniu 15 kwietnia 2008 r. S. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku organ decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przytoczoną w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2008 r. stała się przedmiotem skargi S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło błędną ocenę wskazującą, iż niezamieszczenie w jej treści elementów wymaganych przez art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra (prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) odmówiono udostępnienia informacji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną ocenę, iż odmowa chociażby częściowego udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na bliżej nieokreśloną prywatność uczestników postępowania nie stanowi rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. S. podniosło również, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, albowiem organ administracji dokonał błędnych ustaleń w kwestii występowania przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. S. wskazało również, że zaskarżona decyzja została wydana w imieniu Ministra Sprawiedliwości przez osobę nienależycie do tego umocowaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Zastępca Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości na podstawie § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2005 r. nr 61/05/DO w sprawie udostępniania informacji publicznej w Ministerstwie Sprawiedliwości. Osoba ta posiada także dodatkowe imienne upoważnienie, m.in. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę S. pod tym kątem, Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż powołane w jej treści. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Sądem właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (ust. 3). Oznacza to, że przyczyna, z powodu której odmówiono udostępnienia informacji publicznej decyduje o trybie dochodzenia praw związanych z odmową jej udostępnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że droga sądowoadministracyjna oraz droga postępowania przed sądem powszechnym wzajemnie się wykluczają. Jeżeli więc podstawą odmowy udostępnienia informacji, na którą powołał się podmiot dysponujący informacją, jest tajemnica ustawowo chroniona, ale inna niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, strona może wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji, a sąd ten uznając pozew wnioskodawcy może nakazać zobligowanemu podmiotowi udostępnienie tej informacji. Powództwo wniesione do sądu powszechnego, po odmowie dostępu do informacji, nie jest więc środkiem odwoławczym od decyzji odmownej, ale inicjuje dwuinstancyjne postępowanie cywilne o udostępnienie informacji. Przyjęcie takiego rozwiązania uzasadnione jest szczególnym charakterem dóbr, z uwagi na które następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji czego udostępnienie informacji w takiej sytuacji może nastąpić wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu powszechnego. Stosownie zaś do treści art. 22 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej, ma interes prawny w przystąpieniu w charakterze interwenienta ubocznego po stronie pozwanej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zawartym w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Do decyzji tych mają więc zastosowanie przepisy Kodeksu regulujące kwestię m.in. stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 kpa). Ze specyficzną sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności składany jest w stosunku do decyzji, mocą której odmówiono udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, tj. w sytuacji, gdy stronie, której odmówiono udostępnienia informacji z powyższych powodów, przysługuje powództwo do sądu powszechnego o udostępnienie informacji. W przypadku, gdy strona wystąpiłaby z takim powództwem do sądu oraz jednocześnie skierowałaby do odpowiedniego organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, którą odmówiono jej udostępnienia informacji publicznej, kwestia udostępnienia informacji publicznej byłaby wówczas przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym oraz przed organem administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że mimo, iż organ odmówiłby stwierdzenia nieważności decyzji, to i tak byłby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli o obowiązku tym orzekłby sąd powszechny. W tej hipotetycznej sytuacji mogłoby dojść również do oddalenia powództwa przez sąd oraz do jednoczesnego stwierdzenia nieważności decyzji w trybie kpa, przez właściwy organ. Możliwość wydania krańcowo różnych rozstrzygnięć w tych dwóch trybach jest nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) wskazującą, iż prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prowadzi to do wniosku, iż wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której powołano się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu możliwość dochodzenia przez wnioskodawcę prawa do dostępu do informacji publicznej w drodze powództwa cywilnego stanowi przeszkodę prawną do przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości, przystępując do badania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w postępowaniu w sprawie jej nieważności, nie rozważył, czy postępowanie w tym zakresie może być w ogóle prowadzone. Organ naruszył w ten sposób art. 157 § 2 oraz § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji prowadzone na skutek żądania strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w tej sprawie, drugi zaś postępowania w sprawie nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 991-992). W przypadku niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie, stosowne do treści art. 157 § 3 kpa. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest więc wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie bądź też istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Minister Sprawiedliwości, przystępując do badania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. pod kątem przesłanek skutkujących stwierdzeniem jej nieważności określonych w art. 156 § 1, winien wpierw ocenić, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w tej sprawie. Ocena ta powinna zaś odbyć się z uwzględnieniem treści art. 22 § 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pominął w niniejszej sprawie fakt, że z momentem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, strona ma prawo wystąpić z powództwem o udostępnienie informacji do sądu powszechnego, który to sąd będzie rozstrzygał o kwestii udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.