II SA/Wa 923/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Joanna Kube (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2006,2007 i 2008 - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania J.P. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006, 2007 i 2008 rok. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, iż celem przepisu art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest umożliwienie korzystania osobom uprawnionym do świadczeń emerytalnych i rentowych z mieszkań będących w dyspozycji Szefa ABW przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisu tego nie wynika natomiast uprawnienie emeryta lub rencisty do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego czy też za jego brak na zasadach ustalonych dla funkcjonariuszy ABW. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska, organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (Dz. U. Nr 196, poz. 1221) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1050/06. J.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia utrzymanego nią w mocy, a także o nakazanie organowi zapłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2008. Wnoszący skargę zarzucił organowi pominięcie przy rozstrzyganiu jego sprawy uzasadnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, na który powoływał się we wniosku o przyznanie równoważnika za remont lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na podkreślenie zasługuje fakt, że również z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu, m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Chybione jest także powoływanie się skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.