II SA/Wa 924/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] o zwiększenie funkcjonariuszowi M. M. (dalej jako skarżący) dodatku służbowego o mnożnik 0,1 kwoty bazowej na okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie § 9 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 6, 7, § 7 ust. 6 pkt 2 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) zwiększył M.M. – [...] Zespołu [...] SG kat. [...] dodatek służbowy o mnożnik 0,10 kwoty bazowej w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. Powyższemu rozkazowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W jego uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów przywołanych w podstawie prawnej i wskazał, iż po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku, wyraził zgodę na zwiększenie dodatku służbowego w proponowanej wysokości. Natomiast nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ motywował słusznym interesem funkcjonariusza przejawiającym się koniecznością niezwłocznego określenia wysokości dodatku służbowego stanowiącego obligatoryjny składnik jego uposażenia na zajmowanym stanowisku. W odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] skarżący wniósł o przyznanie zwiększenia dodatku służbowego o mnożnik 0,40 kwoty bazowej. Zwrócił uwagę, że nie są mu znane motywy wniosku o przyznanie najniższego zwiększenia dodatku służbowego, jak również jakie czynniki mają wpływ na wysokość zwiększenia dodatku służbowego. Decyzję Nr [...] z [...] marca 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że z wnioskiem o zwiększenie o określony mnożnik dodatku służbowego występuje przełożony funkcjonariusza, proponując jednocześnie wymiar zwiększenia mnożnika dla funkcjonariusza. Natomiast organ decyzyjny jest uprawniony do podjęcia decyzji w zakresie wymiaru zwiększenia, z uwzględnieniem oceny czynności służbowych realizowanych przez funkcjonariusza. Jednocześnie organ podkreślił, że zwiększenie dodatku służbowego o mnożnik kwoty bazowej z tytułu wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych jest obligatoryjne, jednak jego wysokość jest uznaniowa i ograniczona. Oznacza to, że Komendant Oddziału może uwzględnić wysokość zwiększenia zaproponowaną przez przełożonego funkcjonariusza, jak i przyznać odmienną. W dalszej kolejności organ podał, że na szczeblu komendy oddziału prowadzi się analizy działań i efektów uzyskiwanych przez funkcjonariusza, których finałem są propozycje zwiększenia dodatków. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, realizując swoje uprawnienia uznał, że efekty działań podejmowanych przez skarżącego czynią uzasadnionym przyznanie zwiększenia w wysokości 0,10 mnożnika kwoty bazowej. Z tej też przyczyny wskazanie, w jaki sposób Komendant Placówki Straży Granicznej [...] umotywował wniosek o przyznanie dodatku w określonej wysokości jest – w ocenie organu odwoławczego – bezprzedmiotowe, bowiem to Komendant Oddziału podejmuje finalnie decyzje w zakresie wysokości zwiększenia. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wyraził niezadowolenie ze sposobu rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej jego odwołania i ocenił, że swoim działaniem organ ewidentnie naruszył art. 7 i 128 K.p.k. Podniósł, że nie miał możliwości odnieść się do argumentacji organu I instancji, albowiem organ w swojej decyzji żadnej argumentacji nie zawarł. Wskazał także, że nie miał możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu pomimo, iż trwało ono kilka miesięcy. Nie miał możliwości zapoznania się z aktami postępowania, co ma o tyle istotne znaczenie, że w decyzji organu brak jest przesłanek jej podjęcia. W ocenie skarżącego sposób prowadzenia postępowania przez organy narusza także art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej sformułowane za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) określa sytuacje, których zaistnienie obliguje sąd do uchylenia decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, zgodnie z którym dodatek funkcyjny podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o mnożnik 0,40 kwoty bazowej za wykonywanie przez funkcjonariusza czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych. Z powyższego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że przyznanie funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego za wykonywanie czynności w nim określonych jest obligatoryjne. Uznaniu organu pozostawiona została natomiast wysokość przyznawanego dodatku przy określeniu jego górnej granicy wynoszącej mnożnik 0,40 kwoty bazowej. Poddana sądowej kontroli decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej zawiera w swej treści elementy uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji podejmowanych w ramach uznania ma ograniczony zakres. Polega ona na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a zatem sprowadza się do oceny czy kompetencje organu rzeczywiście miały charakter uznaniowy, czy organ wybrał dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd nie kontroluje natomiast samego "uznania" i celowości określonych działań organów administracji publicznej. W konsekwencji kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy procesu wydawania decyzji. Obejmuje ona również uzasadnienie takich decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Szczególna rola decyzji uznaniowych polega na starannym przedstawieniu branych pod uwagę przesłanek, przy czym powinnością organu jest uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym jest również podkreślenie, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięcia po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 96). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie realizuje przedstawionych powyżej wymogów. Zwrócić należy uwagę, że uzasadnienie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w istocie sprowadza się do zacytowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Odwołując się od tego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, iż decyzja nie zawiera argumentacji odnoszącej się do wysokości przyznanego dodatku. Pomimo tak sformułowanego zarzutu, który – co istotne – należy uznać za uprawniony, organ odwoławczy nie podał jakie względy przesądziły o przyznaniu skarżącemu dodatku w wysokości mnożnika 0,10 kwoty bazowej. Za wypełnienie powinności prawidłowego uzasadnienia decyzji nie może być uznane stwierdzenie, że "na szczeblu komendy oddziału prowadzi się analizy działań i efektów uzyskiwanych przez funkcjonariuszy, których finałem są propozycje zwiększenia dodatków. W przedmiotowej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, realizując swoje uprawnienia uznał, że efekty działań podejmowanych przez funkcjonariusza czynią uzasadnionym przyznanie zwiększenia w wysokości 0,10 mnożnika kwoty bazowej". W istocie powyższa wypowiedź o dużym stopniu ogólności mogłaby stanowić wstęp do dalszej argumentacji organu o charakterze zindywidualizowanym, ukazującym przesłanki, zaistnienie których skłoniło organ do przyznania skarżącemu zwiększenia dodatku służbowego w wysokości określonej w decyzji. Zgodzić się należy z organem, że to organ decyzyjny jest uprawniony do podjęcia decyzji w zakresie wymiaru zwiększenia z uwzględnieniem oceny czynności służbowych realizowanych przez funkcjonariusza, zaś funkcjonariusz nie ma żadnego wpływu na wysokość przyznanego zwiększenia. Nie oznacza to jednak, że ta ocena nie powinna być zaprezentowana w decyzji. Wszak to ona w istocie przesądza o ustaleniu dla danego funkcjonariusza konkretnej wysokości zwiększenia dodatku służbowego. Jej brak czyni uzasadnienie skarżonej decyzji pozbawionym dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek, co powoduje, że decyzja ta nie poddaje się kontroli sądowej w zakresie przewidzianym dla decyzji uznaniowych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć nadto należy, że we wcześniejszym okresie skarżącemu przyznano zwiększenie dodatku służbowego w wyższej wysokości. Nie oznacza to oczywiście, że w kolejnym okresie zwiększenie tego dodatku nie może nastąpić w innej wysokości, niemniej jednak funkcjonariusz ma prawo poznać przesłanki przemawiające za zmianą wysokości przyznanego zwiększenia dodatku służbowego. W tym też kierunku zmierzała argumentacja skarżącego, który również w skardze podniósł całkowity brak uzasadnienia decyzji organu I instancji, co w jego odczuciu powinno zostać zauważone i właściwie ocenione przez organ odwoławczy, a jednak nie nastąpiło. W tym kontekście należy też rozpatrywać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. W toku prowadzonego postępowania organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Tym samym skarżący nie poznał treści wniosku o zwiększenie dodatku służbowego, aby chociaż w ten sposób przybliżona została mu motywacja organu. Do wniosku z [...] stycznia 2014 r. nawiązuje organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2014 r. W okolicznościach sprawy niniejszej nie można zatem wykluczyć, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący został bowiem pozbawiony możliwości weryfikacji przesłanek przemawiających za podjęciem decyzji, czy też przywołania tych okoliczności, które przez organ powinny – w jego ocenie - zostać uwzględnione. Rozpoznając ponownie sprawę organ zapewni stronie czynny udział w postępowaniu, zaś podjęte rozstrzygnięcie uzasadni przesłankami na tyle zindywidualizowanymi, że z decyzji tej będzie wynikało jakie przesłanki organ wziął pod uwagę określając wysokość przyznanego dodatku służbowego. Pozostałe zarzuty skargi – odnoszące się do przepisów Kodeksu postępowania karnego, Sąd uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, albowiem przepisy tego aktu prawnego nie były w przedmiotowej sprawie stosowane i tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia przez organ. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało oparte o art. 152 P.p.s.a.