II SA/Wa 928/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) w dniu [...] listopada 2020 r. wydał postanowienie, którym odmówił M. P. wydania zaświadczenia żądanej treści, tzn., że pełnił on bezpośrednią służbę w przy zwalczaniu fizycznym terroryzmu od [...] maja 2005 r. do [...] maja 2011 r. Powyżej określone postanowienie, Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że skoro jednostki organizacyjne Straży Granicznej nie posiadają dokumentacji, która mogłaby wskazywać na spełnienie przez byłego funkcjonariusza warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), to w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, było wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia. M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. Pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze zarzucił organowi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1/ art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., 2/ § 2 ust. 1. pkt 2) litera a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611), (zwane dalej: rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r. - 2020 r.) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., 3/ § 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., 4/ § 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011r., 5/ § 2 pkt 2) litera a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., 6/ art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), (zwana dalej: k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 7/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie spraw dostatecznie wnikliwie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego tj. pobieżną i wybiorczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów, 8/ art. 217 §2 pkt 1 i 2, art. 218 §1 i 2 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia, o żądanej treści, a także zaniechanie przed wydaniem zaświadczenia, obowiązku przeprowadzenia, w konicznym zakresie, postępowania wyjaśniającego, w którym to postępowaniu istniał obowiązek zapoznania się z teczką akt osobowych wnioskodawcy, przed wydaniem wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu [...], w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., 9/ § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), (zwane dalej: rozporządzenie Ministra SWiA z dnia 7 grudnia 2018 r.), poprzez wadliwe przeprowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o wydawanie zaświadczenia W/w rozporządzenie stanowi m.in., że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzane jest m.in. na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Graniczne w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko faktyczne i prawne zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się nie zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W niniejszej sprawie kontroli legalności poddano postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddział Straży Granicznej odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. Na wstępie podać należy, że wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. w art. 217 - 220 k.p.a. Postępowanie w sprawach zaświadczeń, nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma ono charakter uproszczony i odformalizowany. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak słusznie podnosi w uzasadnieniu samorządowe kolegium odwoławcze, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak stanowi art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o to zaświadczenie. Nie przysługuje ono zatem na wydane przez organ zaświadczenie. Natomiast, jeżeli strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia, co ma miejsce w sprawie niniejszej, powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia z uwagi na uproszczony charakter tego postępowania ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji administracyjnych i środków zaskarżenia w postaci odwołania. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do tego, czy skarżący spełnia warunki określone w § 2 ust. pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.). Zgodnie z treścią powyżej powołanego przepisu, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straży Granicznej b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Straży Granicznej. W ocenie tut. Sądu wykładnia językowa przywołanej regulacji nie powinna budzić wątpliwości, iż prawo do podwyższenia emerytury przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w zadaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straży Granicznej zaś zawarte wtrącenie "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie wąskiej specjalności. W tym miejscu ponownie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W kontekście postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. trafnie wskazuje się, iż pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia ("konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych (dokumentów). Wskazać należy, że w orzecznictwie pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy interpretowane jest ściśle. Nie są to zatem nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a, ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Wszystko to związane jest z ograniczeniem ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego nie zaś bardziej dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem informacji, zaś decyzja jest aktem kształtowania i ustalania aktów prawnych. W przypadku aktu informacji zasadne jest jedynie uproszczone postępowanie, tak aby podkreślić granicę między zaświadczeniem a decyzją, która wydawana jest w normalnym trybie postępowania administracyjnego/jurysdykcyjnego. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Kluczowe w przedmiotowej sprawie jest to, że jak ustalił organ I instancji, iż nie posiada danych na podstawie których mógłby pozytywnie rozpatrzyć wniosek skarżącego. Skoro zatem organ danych takich nie posiada, to nie może on zaświadczyć o określonym stanie faktycznym. Wskazać przy tym należy, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego. Niewątpliwie nieposiadanie jakiegoś dokumentu, czy szerzej ujmując jakichś danych jest również faktem. Faktem jest bowiem to co zaszło w rzeczywistości, stwierdzenie konkretnego stanu rzeczy. Niemniej jednak fakt ten musi wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Słowo "wynikać" jest w tym przypadku kluczowe, ponieważ wprowadza związek między danymi posiadanymi przez organ, a faktem poświadczonym w zaświadczeniu. Fakt w znaczeniu przepisów o zaświadczeniu musi być zatem oparty o istniejący stan rzeczy. Fakt nieposiadania określonych danych jest faktem samoistnym, a zatem nie wynika z danych posiadanych przez organ. Na marginesie jedynie należy wskazać, że okoliczność nieposiadania przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynika z uzasadnienia postanowienia organu I jak i II instancji. Sąd oceniając legalność działań podjętych przez organy administracji publicznej I i II instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., a w przypadku organu II instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Organy w sposób przekonywujący i merytorycznie trafny odniosły się w uzasadnieniach podjętych przez siebie postanowień do podstawy faktycznej i prawnej tych rozstrzygnięć. Organy administracji obu instancji nie naruszyły przepisów przedmiotowego rozporządzenia oraz przepisów postępowania określonych w skardze. natomiast sprawa administracyjna zmierzająca do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Podkreślić należy, że przepisy części ogólnej stosowane są w postępowaniu o wydawanie zaświadczeń odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego, a w jego ramach ewentualnych dowodów, byłoby celowe tylko wówczas, gdyby służyło dopełnieniu informacji potrzebnych do ustalenia określonych faktów lub stanu prawnego w oparciu o dane, którymi dysponuje organ. Skoro organ administracji nie dysponował kluczowymi danymi pozwalającymi na udzielenie żądanych informacji, to przeprowadzenie postępowania o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. było bezcelowe. Zatem ani podniesione przez skarżącego zarzuty, ani też ocena dokonana przez Sąd na podstawie art. 134 p.p.s.a. nie przemawiały za uwzględnieniem skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.