II SA/Wa 929/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. G.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ponownie ustalił G.K. wysokość emerytury. Skarżący w dniu 12 lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c powołanej ustawy. W uzasadnieniu wnioskodawca szczegółowo przedstawił przebieg służby. G.K. podał, że po ukończeniu studiów na Uniwersytecie [...] pracował w instytucji cywilnej oraz odbył roczne przeszkolenie wojskowe. W 1981 r. podjął służbę jako funkcjonariusz MO w Wydziale [...] w Gabinecie Ministra Spraw Wewnętrznych, którą pełnił do [...] lipca 1990 r. (na stanowisku młodszego inspektora, a następnie inspektora i starszego inspektora). Po 1990 r. pełnił służbę w Komendzie Głównej Policji, w której od 1994 r. był Naczelnikiem Wydziału [...]. Skarżący podkreślił, że w trakcie dwudziestoletniej służby w Policji był wielokrotnie nagradzany i odznaczany (m. in. Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Medalem za Długoletnią Służbę, Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotym Krzyżem Zasługi). G.K. dodał, że był rzecznikiem dyscyplinarnym KGP. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji o odmowie wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 27 kwietnia 2017 r. informujące o przebiegu służby G.K. i stwierdził, że skarżący w okresie od [...] marca 1981 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez 9 lat, 4 miesiące i 3 dni) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby został zwolniony w dniu [...] lutego 2014 r. tj. po 32 latach, 10 miesiącach i 17 dniach łącznego okresu służby Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się przesłanki zastosowania art. 8a, określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, organ powołał słownikowe synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że ponad dziewięcioletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ok. 28 % całego okresu jego służby, nie była służbą krótkotrwałą (tymczasową, epizodyczną). Z całą pewnością funkcjonariusz przez ten okres dokładanie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Minister analizując przesłankę zastosowania art. 8a, określoną w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, stwierdził, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oznacza ich realizację na najwyższym poziomie (sumiennie, starannie, gorliwie, obowiązkowo itp.). Zdaniem organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy oceniać jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ podniósł, że z pisma KGP z 30 listopada 2017 r. dotyczącego przebiegu służby skarżącego, wynika, że G.K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. (była awansowany na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, otrzymywał nagrody, nie był karany dyscyplinarnie). Niemniej jednak brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. G.K. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego pojęcie "krótkotrwałości" służby należy interpretować jako "wyrażą przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą". Z tego wynika, że organ nieprawidłowo uznał, że dziewięcioletnia służba przed 1990 r. (stanowiąca ok. 25% łącznego okresu służby) nie była służbą krótkotrwałą. Skarżący podał, że łącznie "przepracował" 36 lat, 5 miesięcy i 15 dni (w tym służba wojskowa i praca w instytucji cywilnej), "a wraz ze studiami ponad 40". G.K. zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie organ pominął, że przed 1990 r. pełnił służbę wyłącznie na etacie funkcjonariusza MO w Wydziale [...] MSW oraz że nie podlegał weryfikacji. Zdaniem skarżącego nie jest również prawidłowe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w jego przypadku nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. G.K. podkreślił, że o tym, że rzetelnie pełnił służbę świadczą otrzymane nagrody, odznaczenia i medale. Dodał, że rota przysięgi zobowiązuje wszystkich funkcjonariuszy do pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i zobowiązanie Ministra do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem, w oparciu o art. 145 a tej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. G.K. na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. podniósł m. in., że organ nie zbadał, czy skarżący pełniąc służbę w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, mając na uwadze preambułę tzw. ustawy lustracyjnej, z której wynika, że polegała ona na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżący pełnił służbę (początkowo w Gabinecie Ministra Spraw Wewnętrznych potem w Komendzie Głównej Policji) łącznie przez okres 32 lat, 10 miesięcy i 17 dni, przy czym przez 9 lat, 4 miesiące i 3 dni (od [...] marca 1981 r. do [...] lipca 1990 r.) była to służba o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Sąd uznaje za prawidłowe to zapatrywanie organu, mimo że nie podziela wszystkich argumentów wyrażonych w uzasadnieniu. Na wstępie, odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie, należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu przepisy ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Ta nowela polegała m. in. na zastąpieniu pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", określeniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b tej ustawy, zdefiniowanej według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Innymi słowy, w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żądnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że wymienione przepisy realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel - ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącego wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, należy przypomnieć, że powołany przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę już na rzecz państwa demokratycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie organu co do tego, że ponad dziewięcioletnia służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez wskazany okres nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Dziewięć lat służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Sąd zwraca uwagę, ze w toku prac komisji sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (powołane już sprawozdanie z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr 55 z 15 grudnia 2016 r.,) podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby jako przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Zdaniem Sądu to stanowisko nie jest prawidłowe, ponieważ narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażanie zdrowia i życia. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec prawidłowego uznania przez organ że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tych samych powodów nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a powołanej ustawy. Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia dziewięcioletniej służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia. Powyższe uwagi prowadzą do uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę G.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.