II SA/Wa 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. I. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia przypadającego do zwrotu świadczenia nienależnego oddala sprzeciw Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. I. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie umorzenia przypadającego do zwrotu świadczenia nienależnego w kwocie 4445,40 zł określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W treści uzasadnienia decyzji Wojewoda [...] podniósł, że Starosta Powiatu [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2017 r. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 23 września 2014 r. do 21 marca 2015 r. w wysokości 4 445,40 zł brutto. A. I. w dniu [...] października 2017 r. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] wniosek o umorzenie ww. kwoty. Powiatowa Rada Rynku Pracy w [...] na posiedzeniu w dniu [...] października 2017 r. zagłosowała za odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia przypadającego do zwrotu świadczenia nienależnego w kwocie 4445,40 zł określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Od tej decyzji A. I. złożył odwołanie do Wojewody [...]. Zdaniem Wojewody [...] z norm przepisów art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia, następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty. Uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej dowolności organu w tej kwestii, albowiem art. 76 ust. 7 określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając tym samym granicę uznania administracyjnego. Każda z przesłanek określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie. Organ I instancji powinien dokonać analizy sytuacji majątkowej i materialnej skarżącego pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącego oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności. Przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, daje organowi możliwości umorzenia należności, nie zwalnia to jednak z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody [...] postępowanie zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Starosta Powiatu [...] uchybił zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania oraz orzekania. Wojewoda [...] wskazał, że na podstawie treści wniosku o umorzenie nie było możliwości rzetelnego ocenienia stanu rodzinnego i majątkowego czy też finansowego strony. Brak było zatem podstawy do tego by stwierdzić, czy strona posiada majątek z którego można dochodzić należności, w jakiej wysokości uzyskuje rzeczywiste miesięczne dochody na każdego członka rodziny, jakie ponosi wydatki na niezbędne środki utrzymania. Starosta Powiatu [...] wskazał, że Powiatowa Rada Rynku Pracy negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek, jednak w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy dotyczącej przedłożonego wniosku w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Organ II instancji nie ma zatem podstawy do tego aby stwierdzić, że podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, mające charakter uznaniowy, poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy. Starosta Powiatu [...] nie przeprowadził postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie sytuacji materialno-bytowej oraz nie zweryfikował stanu rodzinnego i majątkowego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Starosta Powiatu nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego tym samym naruszając art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Organ I instancji naruszył również przepisy art. 107 K.p.a. bowiem jego decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne. Organ, podejmując decyzję odmowną nie odniósł się w ogóle do argumentacji strony. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji naruszył przepisy postępowania, bowiem nie podjął wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia występowania przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem organu II instancji rozpoznając ponownie sprawę, Starosta Powiatu [...] obowiązany jest do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji winien uzasadnić, mając na uwadze treść art. 107 § 3 K.p.a. A. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. W treści sprzeciwu nadmienił, że od dnia 23 września 2014 r. do dnia 22 marca 2015 r. w czasie pobierania zasiłku nie pobierał żadnych rent z ZUS czy KRUS i nie posiadał żadnego dochodu. W tym czasie odbywało się w Sądzie w P. postępowanie w przedmiocie przyznania renty chorobowej od dnia 1 sierpnia 2014 r. na stałe, które zakończyło się dopiero w roku 2017 r. O toczącym się postępowaniu sądowym Powiatowy Urząd Pracy w [...] był powiadomiony w momencie rejestracji, a także przy każdej umówionej wizycie. Wnoszący sprzeciw stwierdził, że w okresie od 23 września 2014 r. do 22 marca 2015 r. był bezrobotny, nie pracował i nie posiadał żadnych dochodów. W niniejszej sprawie to Starosta Powiatu w [...] popełnił błąd bowiem wiedząc, że w Sądzie w P. toczy się postępowanie w przedmiocie przyznania renty chorobowej przyznał zasiłek dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935), na podstawie której w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ złożenie wniosku (z dnia 6 października 2017 r.) o umorzenie zapłaty nienależnie pobranego świadczenia nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, uzasadnione jest twierdzenie Wojewody [...], iż postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Starosta Powiatu [...] uchybił bowiem zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania oraz orzekania. Słusznie organ II instancji zauważył, iż opierając się jedynie na podstawie treści wniosku o umorzenie zapłaty, nie było możliwości rzetelnego ocenienia stanu rodzinnego, majątkowego czy też finansowego strony. Jedynie z uzasadnienia wniosku nie można wywieść czy A. I. posiada majątek z którego można dochodzić należności, w jakiej wysokości uzyskuje rzeczywiste miesięczne dochody na każdego członka rodziny, jakie ponosi wydatki na niezbędne utrzymanie. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że Starosta nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie sytuacji materialno-bytowej oraz nie zweryfikował stanu rodzinnego i majątkowego. Wskazane okoliczności są bowiem kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą wynikające z art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zaniedbanie organu I instancji skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Uchybień organu I instancji nie mógł zdaniem Sądu skorygować organ II instancji. Podjęcie przez Wojewodę [...] czynności mających na celu zbadanie sytuacji materialno-bytowej czy zweryfikowanie stanu rodzinnego i majątkowego strony, mogłoby budzić uzasadnione wątpliwości co do naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W takim przypadku nie sposób bowiem uznać, aby sprawa była uprzednio, co do meritum, rozpoznawana przez organ I instancji w kontekście zgromadzenia stosownego materiału dowodowego (brak informacji na temat rzeczywistych dochodów i wydatków na członka rodziny), jak i rozpatrzenia sprawy w jej kluczowych aspektach. Brak jest bowiem przytoczenia kluczowych dla wyjaśnienia sprawy podstaw w skutek których organ I instancji stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki będące podstawą do umorzenia zwrotu świadczenia. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia przesłanek art. 107 K.p.a. Nie zawiera bowiem ani uzasadnienia faktycznego ani prawnego jest lakoniczne i ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ I instancji naruszył przepisy art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu jego decyzji brak było wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ mimo, iż był do tego zobowiązany nie odniósł się do zawartej we wniosku o umorzenie argumentacji strony - A. I. Brak było ponadto wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Słusznie zatem Wojewoda [...] uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Prawidłowo również Wojewoda [...] wskazał też, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wskazane uchybienia organu I instancji skutkują koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybiło normie art. 138 § 2 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.