II SA/Wa 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. L. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. L. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r (data wpływu do organu) skierowanym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") Skarżący zwrócił się o przesłanie kserokopii odpowiednio zanonimizowanego postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] Prezes ARiMR, na podstawie art. 5 ust. 2, art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199), dalej: ustawa o ARiMR", odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] (znak sprawy: [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak dostęp do niej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ podkreślił, iż prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. Przepis art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie ww. uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności. Organ powołał również art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, s. 1 ze zm.) wskazując, iż w świetle tego przepisu "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (osobie, której dane dotyczą). Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Uwzględniając powyższe organ wskazał, iż Skarżący wystąpił z wnioskiem o przekazanie zanonimizowanego postanowienia Prezesa ARiMR dotyczącego konkretnego beneficjenta ARiMR (tj. w konkretnej sprawie), nie wskazując przy tym jego danych osobowych. Posłużył się jednak unikatowym znakiem sprawy przypisanym do konkretnej osoby fizycznej, co może sugerować, że jest w posiadaniu jej danych osobowych. W takiej sytuacji, zdaniem organu, udostępnienie informacji byłoby szkodliwe dla beneficjenta ARiMR, bowiem prowadziłoby do naruszenia prywatności wzajemnych powiązań i zobowiązań między nim a ARiMR. Ujawnienie nawet w tej formie informacji zawartych w postanowieniu spowoduje, że dokument może zyskać naturę prawną tracąc naturę publiczną - informacyjną. Dlatego też, jeżeli Skarżący jest stroną postępowania sądowego, to może zwrócić się do Sądu o wystąpienie do ARiMR, w trybie art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), o przekazanie wnioskowanych danych. W świetle powyższego, zestawiając cel jaki przyświeca ujawnieniu informacji publicznej, tj. wzmocnienie kontroli publicznej nad sposobem wykorzystania środków pieniężnych z funduszy publicznych, z prawem beneficjentów ARiMR do poszanowania ich prywatności, organ stwierdził, że dostęp do wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. W skardze na powyższą decyzję R. L. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż pomimo żądania przesłania zanonimizowanej kopii postanowienia organ stwierdził, że jego udostępnienie naruszy prywatność osoby, wobec której wydano postanowienie. Zdaniem Skarżącego uzasadnienie decyzji jest ewidentnie niezgodne z prawem, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się podniesionego zarzutu organ wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przesłanki określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera adekwatne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wyjaśnił powody odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż dostęp do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Dodatkowo organ wskazał, iż żądanie pojedynczego dokumentu nie stanowi kontroli publicznej nad sposobem funkcjonowania i wydatkowania środków oraz standardów prawnych w ARiMR. Wnioskodawca nie uzyskał żądanej informacji, ponieważ sam posiada więcej informacji, aniżeli oczekuje w trybie dostępu do informacji publicznej. Wniosek Skarżącego należy zatem rozpatrywać jako nadużycie prawa do informacji publicznej, które ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma podkreślił, że stanowisko organu w zakresie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest nieprawidłowe, bowiem Skarżący domagał się wydania odpowiednio zanonimizowanego aktu administracyjnego (postanowienia), tj. pozbawionego wszelkich danych i cech mogących identyfikować osobę fizyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną. Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Prezes ARiMR, jak organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś żądana przez Skarżącego informacja w postaci kopii wskazanego postanowienia Prezesa ARiMR jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Przepisy te stanowią, że każda informacja o sprawie publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacje publiczną stanowi m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym stopniu sformalizowania. W chwili wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądane informacje znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem ustalenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sposób procedowania ulega jednak zmianie w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz w przedmiocie umorzenia postępowania), bezwzględnie wymagać będą podpisu wnioskodawcy (własnoręcznego bądź elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, CBOSA). Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, Prezes ARiMR zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek Skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez Skarżącego ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W aktach sprawy brak jest wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji niepodpisania wniosku, stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Powyższe stanowisko, zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, CBOSA). Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a. oraz art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3338/15; CBOSA). Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanej w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie jej merytorycznej oceny, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ w pierwszej kolejności będzie zobowiązany wezwać Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, organ podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.