II SA/Wa 930/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2010 r. odmawiającą przyznania E. M. (dalej jako skarżący) emerytury specjalnej. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Pismem z 25 października 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z 29 listopada 2009 r., skazany zwrócił się z prośbą do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej. Wskazał, iż nowelizacja przepisów emerytalnych pozbawiła go prawa do wcześniejszej emerytury. Ostatnia umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących pracodawcy i od tego czasu jest bezrobotny, obecnie bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych dochodów poza środkami pozyskiwanymi z gospodarstwa rolnego, którego jest współwłaścicielem. Jest osobą samotną, nie potrafi podać miesięcznych kosztów utrzymania, gdyż są one niestabilne i nieprzewidywalne. Dotychczas podstawowym źródłem utrzymania była wyprzedaż majątku. W ocenie skarżącego 35 lat uczciwej i rzetelnej pracy (w tym 32 lata w jednym zakładzie), brak przynależności do PZPR i innych partii jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia specjalnego. Nadto skarżący podkreślił, że mając prawo wyboru pomiędzy Otwartym Funduszem Emerytalnym a ZUS, wybrał ZUS, licząc na wcześniejszą emeryturę, prawo do której wówczas obiecywał Rząd. Jako podstawę prawną swojego roszczenia określił art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z [...] marca 2010 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy dokonane na rzecz kraju w dziedzinie np. nauki, gospodarki, kultury czy sportu albo szczególne, nadzwyczajne zdarzenie losowe. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (P/38/05) celu ustanowienia renty lub emerytury przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych dla kraju. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych sprawy, organ uznał, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego skarżącemu. W swym wniosku nie wykazał on żadnych zasług dla kraju w znaczeniu ich wyjątkowości i niepowtarzalności. Analizując zaś kryterium zdarzenia losowego, organ zauważył, że nie posiada ono znamion wyjątkowości, będącego podstawą przyznania renty specjalnej. Stwierdził nadto, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie zapisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowią odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia. Nie są również "świadczeniem zastępczym" w przypadku, gdy ZUS i Prezes ZUS-u odmówili przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy takie świadczenie nie przysługuje na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ, rozpoznając sprawę, nie odniósł się do przywołanych przez niego faktów dotyczących wyboru ZUS-u a nie Otwartego Funduszu Emerytalnego oraz zapewnień, że zostając w ZUS, będzie miał prawo do wcześniejszej emerytury. W ocenie skarżącego z chwilą wyboru ZUS pomiędzy nim a Rzeczpospolitą Polską zaistniała więź prawna, która może być aktualnie zrealizowana poprzez przyznanie emerytury specjalnej. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Oceniając zgromadzone w sprawie dowody, organ uznał, że okoliczności z nich wynikające nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są bowiem przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – nie występuje. Nadto organ zważył, iż świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS-u świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślił, że Prezes Rady Ministrów nie ustala uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń, nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Uznanie argumentów skarżącego – zdaniem organu – sprawiłoby, iż każda osoba, która ma trudną sytuację finansową a nabyła prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, ma bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Przywilej takiego wsparcia ze strony państwa jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju. Taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie występuje. Na podstawie zgromadzonego materiału organ nie znalazł również wystarczających przesłanek mogących uznać sytuację skarżącego jako szczególne zdarzenie losowe i stać się podstawą do przyznania świadczenia przez Prezesa Rady Ministrów. W ocenie skarżącego sytuacja, w której się znajduje, zapewne jest szczególna i wyjątkowa, lecz jest to jedynie ocena subiektywna. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący powtórzył swoją argumentację dotyczącą okoliczności wyboru ZUS a nie Otwartego Funduszu Emerytalnego. Stwierdził, że spełnia wszystkie kryteria, które uprawniają go do wcześniejszej emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakwestionował tryb wydania decyzji, podnosząc, że powinny one zostać wydane przez Prezesa Rady Ministrów, a nie przez inne osoby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, akcentując, iż istnieją różne tryby przyznawania wcześniejszej emerytury i emerytury i renty specjalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rolą sądów administracyjnych nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, lecz kontrola, czy rozstrzygnęły one sprawę zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. M. skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, iż Prezes Rady Ministrów nie jest organem uprawnionym do przyznawania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowego. Warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady i tryb ich przyznawnia reguluje ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Wprawdzie Prezes Rady Ministrów, przyznając emeryturę lub rentę specjalną, działa w oparciu o przepis art. 82 tejże ustawy, ale nie oznacza to, że świadczenia specjalne podlegają tym samym regulacjom co emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego muszą mieć charakter inny niż te, które są podstawą do przyznania świadczenia o charakterze powszechnym. Przepis art. 82 znajduje się w dziale VI ustawy, dotyczącym świadczeń przyznawanych w szczególnym trybie. Zgodnie z art. 84 ustawy świadczenia, o których mowa w art. 82, finansowane są z budżetu państwa. Odprowadzenie składek emerytalnych do ZUS-u nie pozostaje w jakiejkolwiek korelacji ze świadczeniem specjalnym przewidzianym w art. 82 ustawy. Świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi np. w przypadku odmowy przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Art. 82 ustawy określa, że do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie może dojść tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Świadczenia te mają zatem charakter wyjątkowy, a ich przyznanie – w świetle powołanego przepisu – pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Do organu stosującego prawo należy zatem określenie w każdej rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, za każdym razem powinien on być badany i oceniany w sposób indywidualny. Mogą to być na przykład wybitne, niebudzące wątpliwości osiągnięcia w dziedzinie polityki literatury, sztuki czy sportu. W uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r. (P38/05) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy przyznawaniu emerytury specjalnej chodzi o uhonorowanie i zapewnienie warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Mogą to być również nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Zastąpiłaby wówczas pomoc w ramach pomocy społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał i nie udokumentował podobnych faktów. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący podał, że nie dokonał nadzwyczajnych czynów, poza 35 latami nienagannej pracy. W sprawie niniejszej przeprowadzone zostało postępowanie zmierzające do zbadania sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Analiza materiału dowodowego zasadnie doprowadziła organ do wniosku, że sytuacja skarżącego nie wynika ze szczególnego zdarzenia losowego. Za takie zdarzenie nie może być bowiem uznane pozostawanie bez pracy po 32 latach nieprzerwanej pracy w jednym zakładzie pracy. Nie sposób negować trudnej sytuacji materialnej, w której skarżący się znalazł. Niewątpliwie jest on uprawniony do uzyskania pomocy publicznej i powinien się tej pomocy domagać. W przypadku skarżącego, pomoc ta nie może jednak zostać zrealizowana poprzez przyznanie świadczenia specjalnego (przyznawanego w zamian za dokonane zasługi dla kraju, których wnioskodawca nie przysporzył), lecz poprzez przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Z przyczyn podanych na wstępie Prezes Rady Ministrów nie mógł wkraczać w kompetencje innego organu, a te przesłanki, które pozwalają mu na przyznanie świadczenia specjalnego w rozpoznawanej sprawie zostały zbadane – w ocenie Sądu – w sposób rzetelny i wyczerpujący. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonywania analizy przesłanek stanowiących podstawę przyznania świadczenia specjalnego innym osobom. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. W rozpoznawanej sprawie takie upoważnienia zostały wydane zarówno dla W. S., jak i R. S., co czyni zarzuty skargi co do naruszenia trybu wydawania decyzji niezasadnymi. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Prezes Rady Ministrów w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu zasadnie uznał, iż nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.