II SA/Wa 931/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.K. od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Zaś za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W toku postępowania ustalono, że J.K. na 50 lat życia ma udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 22 lata 11 miesięcy i 14 dni. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2008 r. uznał wymienionego całkowicie niezdolnym do pracy od [...] marca 2008 r. do [...] listopada 2009 r. W ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy przepracował 3 lata 2 miesiące i 10 dni. Ponadto zwrócono uwagę, że w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] maja 1996 r., od [...] maja 1999 r. do [...] sierpnia 2003 r. i od [...] grudnia 2003 r. do [...] maja 2005 r. oraz od [...] stycznia 2007 r. do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. [...] marca 2008 r. przez łączny okres ponad 8 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w tych okresach nie była wobec ubezpieczonego ustalona przez lekarza orzecznika całkowita niezdolność do pracy. Organ uznał, iż nie istniały obiektywne przeszkody, uniemożliwiające kontynuowanie przez J.K. zatrudnienia i nabycie uprawnień do świadczeń ustawowych, które byłyby okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Zdaniem organu, powoływanie się na trudną sytuację na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach nie wymienił wśród warunków jego przyznania tej okoliczności. Podniesiono także, że świadome wykonywanie pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a więc nie może to stanowić szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Brak dbałości o ubezpieczenie, w trakcie wykonywania pracy dorywczej jest wynikiem powstania okoliczności kształtowanych przez ubezpieczonego. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że kwestia trudnych warunków materialnych, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.K. zakwestionował decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. i wniósł o jej zmianę oraz przyznanie mu prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie wykazanej ośmioletniej przerwy w ubezpieczeniu podejmował prace bez ubezpieczenia, bo musiał z czegoś żyć i opłacać świadczenia. Podał, że mieszka w małej miejscowości gdzie brakuje zatrudnienia, a pracodawcy zatrudniają dorywczo bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zwrócił uwagę, że przepracował łącznie 22 lata 11 miesięcy i 14 dni. Przedstawił swoją trudną sytuację życiową i finansową, którą wywołała choroba. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skargi wskazał, że nie może być usprawiedliwieniem dla braku ubezpieczenia podejmowanie pracy bez ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania dokonania przez Sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje świadczeń jak też ich nie pozbawia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy k.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił również należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku J.K., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na stwierdzeniu, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wymieniony nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach ocenie podlega nie sam fakt, lecz powody nieosiągnięcia wymaganego stażu pracy warunkującego przyznanie świadczenia ustawowego. Organ badając czy w przypadku skarżącego zachodzą warunki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, nie ocenił okoliczności, że skarżący posiada stosunkowo długi, bo prawie 23 letni okres składkowy i nieskładkowy oraz, że stał się całkowicie niezdolny do pracy w trakcie zatrudnienia, od którego były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Organ, dokonując oceny charakteru przerw w zatrudnieniu skarżącego w dziesięcioleciu przed stwierdzoną u niego całkowitą niezdolnością do pracy, powinien wziąć pod uwagę przebieg ubezpieczenia w tym czasie, a także odnieść to do podnoszonych przez wnioskodawcę trudności na rynku pracy. Oczywiście sam fakt bezrobocia nie może stanowić przesłanki wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy. Jednakże, jeżeli okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia pracy, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. Jednocześnie organ nie może z góry zakładać, że podejmowanie prac dorywczych bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, w sytuacji braku stałej pracy i konieczności zapewnienia sobie środków do życia, dyskwalifikuje ten okres jako dający się usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Skarżący w chwili, gdy nagle zachorował i stał się całkowicie niezdolny do pracy pozostawał w zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Należy zatem rozważyć, czy w tej sytuacji jego nagła choroba nie jest szczególną okolicznością, wskutek której nie mógł wypracować stażu ubezpieczeniowego, który umożliwiłby nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Rozpatrując ponownie wniosek J.K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, 9 oraz 77 § 1, 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.