II SA/Wa 933/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r., 2. zasądza od Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego na rzecz skarżącej H. L. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia H. L. żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, iż H. L. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., powołując się na unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucję RP, wystąpiła do Naczelnego Sądu Lekarskiego z wnioskiem o przesłanie jej, pocztą elektroniczną na wskazany adres email lub pocztą tradycyjną na adres podany w nagłówku pisma, skanów lub kopii orzeczeń merytorycznych wydanych przez Naczelny Sąd Lekarski w ubiegłym roku kalendarzowym. Jednocześnie wskazała, że jeśli wydano więcej niż 10 takich orzeczeń, to wnosi o przesłanie 10 wydanych najwcześniej. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca została wezwana do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w otrzymaniu wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. W piśmie tym wskazano, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie wskazano również, że po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ samodzielnie dokona ustaleń w zakresie występowania po stronie skarżącej szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na to pismo. Wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność. Stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. W tak zakreślonym stanie faktycznym organ uznał, że po stronie wnioskodawczyni nie występuje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Z uwagi na to, że w ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wykazanie owego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji było warunkiem niezbędnym do jej udostępnienia. Wnioskodawczyni nie wykazała po swej stronie takiego interesu. Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wskazał, że z uwagi na przetworzony charakter żądanej informacji oraz brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawczynię nie ma podstaw do udostępnienia informacji. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona jest bowiem jakościowo nową informacją nieistniejącą w żądanej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. O informacji przetworzonej mowa jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany do ich udzielenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga przetworzenia. Proces przetworzenia oznacza przekształcenie czegoś, nadanie temu innej postaci. Przetworzenie informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (przy tym czynności podjęte w celu wytworzenia takiej informacji mogą mieć różny stopień złożoności), w wyniku czego powstaje nowy, żądany przez wnioskodawcę dokument. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów: zanonimizowania, usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, może być uznana za informację przetworzoną. Zdaniem organu treść orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego zawiera dane chronione, tj. dane osobowe oraz dane szczególnie wrażliwe chronione tajemnicą lekarską. Wytworzenie żądanej informacji w takiej postaci, która mogłaby umożliwiać jej udostępnienie bez naruszania prawnie chronionych tajemnic wymagałoby zaangażowania do tych czynności znacznej wysiłku i nakładu pracy. Analiza możliwości anonimizacji żądanych orzeczeń doprowadziła do wniosku, iż żądane informacje stanowią informacje przetworzoną. W kancelarii Naczelnego Sądu Lekarskiego pracę wykonują 3 osoby, które zajmują się obsługą kancelaryjną i administracyjną tego organu. Osoby te przyjmują i nadają korespondencję, prowadzą repertoria, przygotowują materiały niezbędne członkom Naczelnego Sądu Lekarskiego do rozpoznania sprawy, piszą protokoły z posiedzeń sądu. Organ podkreślił, że w 2018 r. do Naczelnego Sądu Lekarskiego wpłynęło ponad [...] spraw, wyznaczonych było [...] wokand, podczas których odbyło się [...] rozpraw głównych oraz [...] posiedzeń. Wobec powyższego anonimizacja [...] orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego przez pracowników kancelarii Naczelnego Sądu Lekarskiego w istotny sposób zaburzy realizację zadań bieżącej obsługi Sądu. Powyższe oznacza, że żądana informacja stanowi, w ocenie organu, informację przetworzoną. Wytworzenie żądanej informacji wymaga określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w posiadaniu organu informacji. Anonimizacja orzeczeń sądów lekarskich nie jest działaniem prostym ani technicznym z uwagi na stopień szczegółowości informacji zawartych w tych orzeczeniach. W orzeczeniach może znajdować się wiele cech identyfikujących konkretne osoby fizyczne lub podmioty. Orzeczenia te najczęściej odnoszą się do informacji szczególnie wrażliwych, dotyczących stanu zdrowia człowieka. Ten szczególny dla zakresu działania Naczelnego Sądu Lekarskiego zakres przetwarzanych danych osobowych i ich zamieszczania w treści podejmowanych rozstrzygnięć w sposób istotny wpływa na zakres czynności niezbędnych do bezpiecznego zanonimizowania dokumentów wytworzonych w Naczelnym Sądzie Lekarskim. Anonimizacja nie może w przedmiotowej sprawie ograniczać się do usunięcia imion i nazwisk uczestników postępowania, lecz musi opierać się na dogłębnej analizie treści orzeczeń i usunięciu wszelkich danych, w tym w szczególności danych dotyczących stanu zdrowia, które mogłyby pojedynczo lub w zestawieniu z innymi danymi prowadzić do identyfikacji osoby. W uwagi na powyższe, w ocenie organu, żądana informacja spełnia ww. kryteria informacji przetworzonej. Wnioskodawca powinien wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Strona nie wskazała w złożonym wniosku takich okoliczności, jak podkreślił organ. Wniosek nie przytacza też żadnych racjonalnych powodów wystąpienia o taką informację. Organ nadmienił, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że po stronie wnioskodawcy istnieje szczególny interes publiczny. Podstawą tego ustalenia jest lakoniczna treść wniosku z [...] stycznia 2019 r. oraz bierność strony wobec wezwania do wykazania takiego interesu. H. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z [...] kwietnia 2019 r., znak [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ewentualnie jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: ‒ art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja nie została podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, ‒ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne stwierdzenie, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, ‒ art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak podstaw do wydania decyzji odmownej, a jedynie ewentualnie do anonimizacji orzeczeń. Zdaniem skarżącej wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Do wytworzenia informacji przetworzonej niezbędne jest przeprowadzenie działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach. W wyniku tych działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną, niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób – w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, tj. taką, której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Anonimizacja decyzji polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron, bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Poddany procesowi anonimizacji akt prawny pozostaje informacją publiczną prostą, a nie informacją przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwana dalej "u.d.i.p.") nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w toku stosowania przepisów tej ustawy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień, angażujących znaczny wysiłek intelektualny zasobów kadrowych podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, "Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej", "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, 8.91-93). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich orzeczeń żądanych przez skarżącą, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną, zwłaszcza że obejmuje ona stosunkowo niewielki zakres danych, ograniczający się do skanów lub kopii [...] orzeczeń merytorycznych wydanych przez Naczelny Sąd Lekarski w 2018 r. Nie są to zatem czynności na tyle skomplikowane, że w ich efekcie mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej. W szczególności zaś nie można podzielić stanowiska organu, że taki skutek będzie miało pozbawienie udostępnianych dokumentów danych osobowych, czyli anonimizacja. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 865/17, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/17 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15). Zatem w związku z tym, że żądanie strony skarżącej nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany bezzasadnie domagał się od niej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Naruszył on tym samym dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności, polegającą na jej podpisaniu jedynie przez Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego, a nie przez wszystkich jego członków. Przyjąć bowiem należy, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do błędnego określenia organu, która to wada nie daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W istocie – zdaniem Sądu – organem zobowiązanym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej był Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego, a nie Naczelny Sąd Lekarski. To bowiem przewodniczący, stosownie do § 4 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowanie Sądów Lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r., uchwalonego w oparciu o art. 38 pkt 5 lit ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 965) – kieruje pracą sądu i reprezentuje go na zewnątrz. W związku z powyższym uznać należy, iż to Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego jest organem – w znaczeniu funkcjonalnym – właściwym do rozpatrywania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z tego też powodu nie ma podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja jest decyzją organu kolegialnego i jako taka winna zostać podpisana nie tylko przez Przewodniczącego, ale również przez pozostałych członków Naczelnego Sądu Lekarskiego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. organ winien zastosować się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a ustawy – Prawo o postepowaniu przed Sądami Administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.