II SA/Wa 934/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Teresa Zyglewska Protokolant – referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej - oddala skargę - Skarżący M. A. pełnił służbę w Policji od dnia [...] lutego 1993 r. i w czasie jej pełnienia w Komendzie [...] Policji, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] przyznał skarżącemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz o strukturze [...], a w kwaterze tej zostali upoważnieni do zamieszkania [...] Następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji. W dniu [...] marca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie o opróżnienie powyższej kwatery, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W trakcie toczącego się postępowania, skarżący wraz z żoną, pismami z dnia [...] marca 2010 r. i [...] maja 2010 r., wnosili o umorzenie postępowania, na co otrzymali negatywną odpowiedź pismami z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie opróżnienia kwatery w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu kwatery tymczasowej. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania i w wyniku wniesionego zażalenia, Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, zaś po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1754/10, oddalił skargę. Następnie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust 1 pkt. 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał skarżącemu M. A., M. A. oraz [...] opróżnienie powyższego lokalu nr [...] przy [...] w W. W uzasadnieniu – przywołując opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 97 ust. 5 ustawy wskazuje na formę decyzji przy opróżnianiu lokalu, a przypadki opróżnienia lokalu zostały określone w art. 95 ust. 2 – 5 ustawy oraz w cytowanym już wyżej rozporządzeniu. Podstawą natomiast do wydania decyzji jest § 13 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości, zaś skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2010 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie prawa w zakresie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania pomimo, że stało się ono bezprzedmiotowe, 2) art. 97 § 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania mimo zaistnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie, 3) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wskazanych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, 4) art. 5 w zw. z art. 140 k.c. poprzez korzystanie z prawa własności lokalu w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, 5) oraz inne wskazane w treści odwołania. W uzasadnieniu wskazał na opisany powyżej stan faktyczny i w dalszej części stwierdził, że przepis § 13 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia dotyczy opróżnienia kwatery tymczasowej, jednakże sporny lokal nie jest taką kwaterą, lecz lokalem służbowym i w konsekwencji nie jest objęty dyspozycją powyższego przepisu z tego mianowicie powodu, że na dzień przydzielenia przysługiwało mu prawo do lokalu służbowego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, złożył wniosek o przydział lokalu służbowego, w momencie przydziału brak było przesłanek koniecznych do przydziału kwatery tymczasowej bowiem nie składał takiego wniosku, a przez okres jego zajmowania lokal ten był traktowany przez organ jako lokal mieszkalny, na co wskazuje m.in. wydanie zezwolenia na stały meldunek, podpisanie umowy najmu i konieczność zawierania indywidualnych umów z dostawcami mediów. W dalszej części wskazał na definicję "lokalu mieszkalnego" i "budynku zamieszkania zbiorowego", co stwierdzono w wyroku NSA, sygn. akt II SA/Wa 1235/09, zatem zajmowany przez niego lokal nie był kwaterą tymczasową, lecz lokalem stałym. W dalszej części skupił się na kwestii zawieszenia postępowania, a na koniec skonstatował, że decyzja rażąco narusza zasady współżycia społecznego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w artykułach 91, 92, 94 i 95 ust. 2 – 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta, bowiem istotą tych uprawnień jest fakt, ażeby funkcjonariusz mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery odpowiadają obowiązki organów Policji do zaspokojenia tego prawa. W dalszej części stwierdził, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku, wydaną z upoważnienia Prezydenta W. o pozwoleniu na użytkowanie, budynki [...] położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. 75, poz. 690), budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, a wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi w takich budynkach. W ustawie o Policji brak jest definicji lokalu mieszkalnego, tym niemniej każdą sytuację należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o zaistniały w sprawie stan faktyczny, przy uwzględnieniu powszechnych definicji funkcjonujących w obrocie. W art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego(Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 166 ze zm.) stanowi się, iż przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem lokal mieszkalny jest to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Jak sama nazwa wskazuje, tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji na okres pełnienia służby, celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi. W świetle powyższego, bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w W. posiada status kwatery tymczasowej i z tego też powodu przydzielono skarżącemu ów lokal na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], jako kwaterę tymczasową. Okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1 – 4, pkt 7 i 8, art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji oraz w przepisach szczególnych, określonych w § 13 cytowanego już wyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Stąd też, stosownie do treści § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Uwzględniając fakt, iż rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 roku stwierdzić należy, że zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu istnieją przesłanki do wydania orzeczenia w przedmiocie opróżnienia przedmiotowej kwatery tymczasowej. Nadmieniono dalej, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a wyłącznie w przypadku dyscyplinarnego wydalenia ze służby policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 3). Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został zawężony i wyczerpująco wymieniony w ustawie (funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214), której postanowienia w art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Do mieszkań tych należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tym samym jeżeli skarżący oraz członkowie jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego, to w świetle cytowanego przepisu art. 88 ustawy pragmatycznej posiada on prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego, tj. przydział lokalu mieszkalnego może nastąpić bez względu na czas oczekiwania na przydział, jeżeli policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. A. zarzucił powyższej decyzji obrazę art. 107 § 3 w zw. z art. 78 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyn nierozpoznania i nieprzeprowadzenia podniesionego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego przeprowadzenia dowodów z dokumentów, a mających istotny wpływ na wynik sprawy i w tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] maja 2010 r. złożono wniosek o dołączenie do akt sprawy, który nie znalazł żadnego rozstrzygnięcia, a mianowicie: – dokumentu wskazującego przyczynę rozpoznania jego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego jako wniosku o przydział kwatery tymczasowej, – dokumentu wskazującego podstawę prawną przydziału kwatery tymczasowej, – dokumentu wskazującego przyczynę przydziału kwatery tymczasowej bez wniosku, – dokumentu wskazującego przyczynę i zezwolenie na stały meldunek, – dokumentu wyjaśniającego, czy uwzględniono wniosek o uznanie zajmowanego lokalu za lokal mieszkalny i zmianę decyzji o przydziale kwatery tymczasowej na przydział lokalu służbowego, – wyjaśnienie przyczyn i wskazanie podstawy prawnej pobrania kaucji za lokal, – wyjaśnienie przyczyn i wskazanie podstawy prawnej opłacania czynszu za lokal. Ma to o tyle istotne znaczenie, że mimo funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, faktycznie próbowano dowieść, że lokal nie spełnia wszelkich przesłanek lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego podał, że nie wszczęto postępowań dotyczących przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny lub wznowienia postępowania w zakresie bezpodstawnie przydzielonej kwatery służbowej z uwagi na brak złożenia przez skarżącego wniosku o jej przydział w trybie § 10 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. W wykonaniu tej delegacji wydano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) i w § 11 stanowi się, że przydział tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej Policji, przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego, może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce, zaś zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), przydzielono skarżącemu M. A. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W., a do zamieszkania w niej uprawniono jego [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, że powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna oraz nadal znajduje się w obiegu prawnym, zaś skarżący M. A. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], z dniem [...] sierpnia 2008 r. został zwolniony ze służby w Policji. Skoro zatem skarżący – jak już wykazano – zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze służby w Policji, to na mocy wspomnianych wyżej przepisów, opróżnienie tej kwatery na mocy zaskarżonej decyzji było zasadne. Natomiast nie kwestionowanym jest fakt, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej lecz wniosek o lokal mieszkalny, był w nim zameldowany na stałe, podpisał umowę najmu i zawierał indywidualne umowy z dostawcami mediów. Jednakże nie świadczy to o tym, że w wyniku tego sporny lokal zmienił swój pierwotny charakter, tzn. niejako samoistnie zmienił się status kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Wymienione okoliczności mogłoby ewentualnie mieć znaczenie przy próbie wzruszenia decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej w trybie nadzwyczajnym. Prawdą również jest, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, a opisanych już wyżej. Jednakże nie miały one znaczenie w niniejszej sprawie, tj. w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej a ich charakter jest – w ocenie Sądu – bezsporny, bowiem dowody te zmierzały jedynie do potwierdzenia opisanych już powyżej faktów. Godzi się tylko dodać w tym miejscu i wskazać skarżącemu, na co słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu nadal przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Uzupełnić jedynie trzeba, że nadal nierozpoznany jest jego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z dnia [...] lutego 2003 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.