II SA/Wa 938/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. P.K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o wszczęcie, na podstawie § 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.), postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i jego uchylenie. Orzeczeniu RKL zarzucił błędne ustalenia w zakresie schorzenia wskazane w § 50 pkt 1 zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. oraz naruszenie § 52 pkt 6 zał. nr 2 do ww. rozporządzenia. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 poz. 1822), odmówiła wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, albowiem brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z ustawą z dnia 24 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), CKL nie ma uprawnień do uchylania w trybie nadzoru ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich. Postępowanie jest dwuinstancyjne, a CKL jest organem odwoławczym od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich. W zażaleniu wnioskodawca wskazał, że przepisy przejściowe ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dopuszczają rozpatrywanie przez CKL spraw wszczętych i niezakończonych przed komisjami lekarskimi przed dniem wejścia w życie przepisów ww. ustawy w oparciu o przepis § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W ocenie strony, sprawę przed Rejonową Komisją Lekarską przy [...] Oddziale Straży Granicznej, należy uznać za niezakończoną, ponieważ orzeczenie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] jest przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym od decyzji o odmowie przyznania prawa do renty inwalidzkiej, prowadzonym przez Sąd Okręgowym w [...] Wydział [...] (sygn. Akt [...]) w zakresie prawidłowości orzeczenia o stwierdzeniu czy Skarżący jest całkowicie niezdolny do służby, a jeżeli jest, to czy niezdolność do służby ma związek ze służbą. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie CKL z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołane przez stronę rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2015 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych) utraciło moc obowiązującą. Nie może ono zatem stanowić podstawy prawnej orzekania przez komisje lekarskie MSW po tej dacie. Akty wykonawcze, które ustawodawca zachował w mocy do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych (nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy), wymienione zostały enumeratywnie w art. 69 ww. ustawy. Do aktów tych nie należy przedmiotowe rozporządzenie. Przywołany przez skarżącego przepis 68 ust. 1 ww. ustawy stanowi jedynie, iż sprawy wszczęte i niezakończone przed komisjami lekarskimi przed dniem jej wejścia w życie, prowadzą dalej wojewódzkie komisje lekarskie, okręgowe komisje lekarskie albo Centralna Komisja Lekarska, nie stanowi natomiast, iż odbywa się to na zasadach określonych w rozporządzeniu. Od dnia 1 stycznia 2015 r. zasady działania komisji lekarskich MSW, jak również zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach należących do zakresu ich właściwości rzeczowej, określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustawa nie zawiera przepisu analogicznego do § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, który stanowił podstawę do uchylania przez Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej MSW orzeczeń komisji lekarskich MSW w trybie nadzoru. Od dnia 1 stycznia 2015 r. orzecznictwo lekarskie jest dwuinstancyjne. Na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych CKL nie posiada uprawnienia do uchylania w trybie nadzoru orzeczeń rejonowych komisji lekarskich, a zatem żądanie wnioskodawcy w sprawie uchylenia w trybie nadzoru przez CKL orzeczenia z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] nie może zostać uwzględnione. Minister nie zgodził się też z twierdzeniem strony, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] nie jest decyzją ostateczną, ponieważ podlega badaniu w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Sąd Okręgowym w [...] Wydział [...]. Organ wskazał, że P.K. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r. Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] o odmowie przyznania prawa do policyjnej renty inwalidzkiej. Sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, na mocy art. 476 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.), należą do spraw w zakresu ubezpieczeń społecznych (są sprawami cywilnymi), do których rozpoznania powołano sądy powszechne. Orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] nie jest wiążące dla sądu przy rozpoznaniu sprawy skarżącego. Niezasadne jest jednak w ocenie Ministra twierdzenie, że orzeczenie RKL z dnia [...] czerwca 2013r. nie jest decyzją ostateczną. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi P.K., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia CKL przy MSWiA z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz nieprawidłowe rozpatrzenie i ocenę całości materiału dowodowego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego postanowienia, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia CKL, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, II. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), podlegające na jego nieprawidłowej wykładni, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia i niezastosowania przepisu § 31 ust. 1 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) i spowodowało wydanie przez organ II instancji wadliwego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego przedstawił okoliczności dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej oraz stan sprawy w tym zakresie. Zarzucił, że organ odwoławczy dokonał mylnej interpretacji przepisów przejściowych zawartych w ustawie z ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W ocenie pełnomocnika przepis art. 68 powołanej ustawy nie wyklucza stosowania w okresie przejściowym poprzednich rozwiązań, tj. rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zdaniem pełnomocnika organ II instancji rozszerzająco - wbrew intencjom ustawodawcy - zinterpretował art. 69 tej ustawy oraz połączył tę interpretację z art. 68 ust. 1, co skutkowało dowolnym uznaniem, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania w trybie nadzorczym przez CKL. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe stanowisko. Zarzuty skargi organ uznał za nieuzasadnione. Podkreślił, że rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie mogło stanowić podstawy rozpatrzenia wniosku strony, albowiem definitywnie utraciło ono moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2015 r. Z tym dniem uchylone bowiem zostały przepisy stanowiące podstawę prawną ww. rozporządzenia, tj.: 1) art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), 2) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462) - na mocy art. 51-52 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Pozostałe przepisy stanowiące podstawę prawną ww. rozporządzenia, tj.: 1) ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180) została uchylona z dniem 29 czerwca 2002 r. na mocy art. 234 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676, z późn. zm.), 2) ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210, z późn. zm.) została uchylona z dniem 26 maja 1994 r. przez art. 65 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z późn. zm.), 3) ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 53, poz. 345, z późn. zm.) została uchylona z dniem 1 lipca 2014 r. na mocy art. 50 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r. poz. 616, z późn. zm.), 4) ustawa z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149, z późn. zm.) została uchylona z dniem 1 września 1996 r. na mocy art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jako pozbawione oparcia w obowiązującym przepisie ustawy, nie może zostać uznane za obowiązujące w systemie prawnym. Rozporządzenie powyższe utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2015 r. i nie mogło stanowić podstawy orzekania przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od tego dnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Organ I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek P. K. postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Organ II instancji prawidłowo zastosował zaś przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie CKL stwierdziła, że brak jest podstaw do wszczęcia przez ten organ postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia RKL z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie niezdolności wnioskodawcy do służby, albowiem brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę do prowadzenia takiego postępowania nadzwyczajnego przez ten organ i wydania orzeczenia w trybie nadzwyczajnym. Prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm), z dniem 1 stycznia 2015 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822)) utraciło moc obowiązującą. Nie mogło ono zatem (w tym jego § 31 ust. 1) stanowić podstawy prawnej orzekania w trybie nadzoru przez CKL po tej dacie. Prawidłowo organ wskazał, że akty wykonawcze, które zachowały moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych (nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy), wymienione zostały enumeratywnie w art. 69 ww. ustawy. Do aktów tych nie należy powoływane przez stronę rozporządzenie. Nadto, przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, stanowi, że sprawy wszczęte i niezakończone przed komisjami lekarskimi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzą dalej wojewódzkie komisje lekarskie, okręgowe komisje lekarskie albo Centralna Komisja Lekarska. Czynności podjęte w tych sprawach do dnia 31 grudnia 2014 r. pozostają w mocy, chyba że są sprzeczne z niniejszą ustawą. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że sprawa dotycząca orzeczenia przez komisję lekarską niezdolności P.K. do służby została wszczęta i zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] nr [...] ustalające, że P.K. jest całkowicie niezdolny do służby w Straży Granicznej zostało bowiem wydane w dniu [...] czerwca 2013 r., a zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską z siedzibą przy KGSG w dniu [...] września 2013 r. Prawidłowo Minister stwierdził, że orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] jest decyzją ostateczną. Na fakt ten wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1886/14. Okoliczność odwołania się przez P.K. do sądu powszechnego od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] o odmowie przyznania prawa do policyjnej renty inwalidzkiej, ustalenia organu w żaden sposób nie zmienia. W świetle powyższego, przepis 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, co zarzut jego naruszenia czyni bezzasadnym. Trafnie w tej sprawie organ II instancji wskazał, że od dnia 1 stycznia 2015 r. zasady działania komisji lekarskich MSW, jak również zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach należących do zakresu ich właściwości rzeczowej, określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustawa nie zawiera przepisu analogicznego do § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, który stanowił podstawę do uchylania przez Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej MSW orzeczeń komisji lekarskich MSW w trybie nadzoru. Od dnia 1 stycznia 2015 r. orzecznictwo lekarskie jest dwuinstancyjne, a CKL nie posiada uprawnień do uchylania w trybie nadzoru orzeczeń rejonowych komisji lekarskich. Wobec powyższego brak było podstaw, co zostało prawidłowo stwierdzone, do wszczęcia przez CKL postępowania w sprawie uchylenia orzeczenia RKL. Zarzuty naruszenia przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. są tym samym nieuzasadnione. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie w administracyjno-prawnej formie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co w niniejszej sprawie nastąpiło. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.