II SA/Wa 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Anna Mierzejewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dowódca Sił Zbrojnych, działając z upoważnienia Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 121, poz. 813) utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia [...] W. J., pomocy finansowej związanej z pobieraniem nauki na studiach podyplomowych organizowanych przez Szkołę Wyższą im. [...] w [...] na kierunku "[...]". W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. [...] W. J., pełniący zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...] w [...] na stanowisku służbowym [...], zaszeregowany do stopnia wojskowego [...], wystąpił w dniu [...] lipca 2014 r. do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zwrotu kosztów nauki pobieranych przez jej organizatora w ramach niestacjonarnych studiów podyplomowych w Szkole Wyższej im. [...] w [...] na kierunku "[...]". Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, jako organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe, z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy z oficerem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki. W odpowiedzi Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie wyraził zgody na zawarcie umowy z uwagi na fakt, że oficer wystąpił o pomoc finansową w związku z pobieraniem nauki na studiach podyplomowych, realizowanych w oparciu o uczelnię pozostającą poza systemem szkolnictwa wojskowego. Tymczasem istnieje możliwość uzyskania tożsamych kwalifikacji w oparciu o krajowe uczelnie wojskowe. Mając na uwadze powyższe stanowisko Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 52 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia oficerowi żądanej pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, ponadto podkreślił, że kierunek kształcenia nie koliduje z wypełnianiem obowiązków służbowych. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji dokonał analizy przepisu art. 52 ust. 3 i 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia w sprawie nauki żołnierzy zawodowych i stwierdził, że dowódca jednostki wojskowej oceniając zasadność przyznania pomocy finansowej bierze w szczególności pod uwagę zbieżność poziomu i kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi określonymi w karcie opisu zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego wskazanego w prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zawartej w opinii służbowej. Ustalając zbieżność kierunku nauki, bierze pod uwagę w szczególności nazwę kierunku oraz program nauki pobieranej przez żołnierza zawodowego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ uznał, że jako organ uprawniony do wyznaczenia ww. oficera na stanowisko służbowe wyższe od obecnie zajmowanego, nie dostrzegł zasadności podwyższania kwalifikacji poza systemem szkolnictwa wojskowego i nie wyraził zgody na zawarcie umowy z oficerem. Organ wskazał, że zgodnie z "Wytycznymi Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych do działalności kadrowej w podległych jednostkach wojskowych w 2014 r. oraz kierunkami na 2015 r.", refundacja kosztów poniesionych na kształcenie żołnierzy poza systemem szkolnictwa wojskowego, może nastąpić tylko w przypadku kształcenia w specjalnościach, w których nie kształcą uczelnie wojskowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który domagając się jej uchylenia wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, którego wynikiem było wydanie decyzji przez organ II instancji, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarzucił też naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego co znalazło odzwierciedlenie w błędnym uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, zawierającym sprzeczności oraz nieścisłości, naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 6 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na podstawie przepisów wewnętrznych, a nie prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 52 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że żołnierzowi udziela się pomocy finansowej w związku z podjęciem nauki tylko w przypadku pobierania nauki na uczelni wojskowej, w konsekwencji czego naruszono przepisy postępowania w szczególności art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 6 kpa co skutkowało podjęciem decyzji dowolnej, wykraczającej poza zakres uznania administracyjnego w zakresie błędnie dokonanej wykładni naruszonego przepisu. W odpowiedzi na skargę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga W. J. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) żołnierz zawodowy może pobierać naukę, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych (§ 1). Żołnierz zawodowy pisemnie informuje o fakcie pobierania nauki dowódcę jednostki wojskowej, w której zajmuje stanowisko służbowe (§ 2). Żołnierz zawodowy może wystąpić do dowódcy, o którym mowa w ust. 2, z wnioskiem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki (§ 3). Pomoc, o której mowa w ust. 3, może być udzielona wyłącznie w przypadkach, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym (§ 4). Użyte w przepisie art. 52 § 4 cytowanej ustawy sformułowanie "pomoc (...) może być udzielona" wskazuje, że decyzja rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter uznania administracyjnego. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody przy jej wydawaniu, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony reguły postępowania administracyjnego, z drugiej zaś przesłanki zawarte w ww. przepisie. Cytowany powyżej art. 52 § 4 ustawy wyraźnie stanowi w jakich przypadkach omawiana pomoc finansowa może być żołnierzowi przyznana, tj. w sytuacji gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Zatem organ właściwy do przyznania tej pomocy ustalając, czy żołnierz zawodowy spełnia warunki do udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki, bierze w szczególności pod uwagę zbieżność poziomu i kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi określonymi w karcie opisu zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego wskazanego w prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zawartej w opinii służbowej. Ustalając zbieżność kierunku nauki, bierze pod uwagę w szczególności nazwę kierunku oraz program nauki pobieranej przez żołnierza zawodowego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych Dz. U. Nr 121, poz. 813, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Sytuacje, w których organ może odmówić przyznania przedmiotowej pomocy szczegółowo wymienia § 8 rozporządzenia w sprawie nauki żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych. Zatem, stosownie organ w drodze decyzji odmawia żołnierzowi zawodowemu udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki w przypadku: a) niezaplanowania środków w planie finansowym, b) niespełnienia warunków, o których mowa w art. 52 ust. 4 ustawy, c) niewyrażenia zgody organu uprawnionego do wyznaczania żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe na zawarcie umowy o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki (§ 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Dodatkowo organ w drodze decyzji może odmówić żołnierzowi zawodowemu udzielenia pomocy finansowej w przypadku zgłoszenia żołnierza zawodowego na naukę w ramach szkolnictwa wojskowego (§ 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji nie miały wątpliwości, że realizowane przez skarżącego studia podyplomowe organizowane przez Szkołę Wyższą im. [...] w [...] na kierunku "[...]", są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], uznając bowiem, że skarżący spełnia przesłanki z art. 52 ust. 4 cytowanej ustawy wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, jako organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe, z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy z oficerem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki. Powód odmowy udzielania skarżącemu pomocy finansowej organy obu instancji uzasadniły "Wytycznymi Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych do działalności kadrowej w podległych jednostkach wojskowych w 2014 r. oraz kierunkami na 2015 r.", zgodnie z którymi refundacja kosztów poniesionych na kształcenie żołnierzy poza systemem szkolnictwa wojskowego, może nastąpić tylko w przypadku kształcenia w specjalnościach, w których nie kształcą uczelnie wojskowe. Skoro zatem na stanowisku służbowym skarżącego jest wymagane posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych, natomiast wykształceniem preferowanym, niewymaganym do spełnienia jest ukończenie studiów podyplomowych, to nauka ta winna być ukierunkowana na wiedz z dziedziny obronności państwa lub zarządzania zasobami obron lub problematyki terroryzmu, które realizowane są w oparciu o krajowe uczelnie wojskowe. W ocenie Sądu takie stanowisko organów orzekających nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, że powód odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia nie znalazł odzwierciedlenia w cytowanym powyżej § 8 rozporządzenia, szczegółowo wymieniającym sytuacje, w których organ może odmówić przyznania przedmiotowej pomocy. Organy odmówiły bowiem skarżącemu przyznania pomocy nie na podstawie przesłanek wymienionych w art. 52 ust. 4 cytowanej ustawy i uszczegółowiającego go § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2010 r., ale na podstawie wewnętrznego aktu "Wytycznych Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych do działalności kadrowej w podległych jednostkach wojskowych w 2014 r. oraz kierunkami na 2015 r." i zawartym w nim zaleceniu o dofinansowywaniu nauki realizowanej w oparciu o krajowe uczelnie wojskowe. Natomiast ustawa ani rozporządzenie wykonawcze w żaden sposób nie uzależniają przyznania pomocy finansowej od rodzaju szkoły, w której żołnierz pobiera naukę. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Natomiast powołany powyżej akt "Wytyczne" takiego charakteru nie posiada i dlatego też nie jest i nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do przepisów powszechnie obowiązujących - w tym wypadku ustawy, ponieważ obowiązuje on tylko wewnątrz danej organizacji. Tym samym stosowanie się do niego - w tym wypadku stosowanie dodatkowego, pozaustawowego, kryterium do przyznania pomocy finansowej, nie może usprawiedliwiać naruszenia ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 595/00, publ. LEX nr 687321). Konkludując, w ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I, jak i II instancji narusza przepis art. 52 ust. 4 cytowanej ustawy. Organy oparły bowiem swoje rozstrzygnięcia o przesłankę pozaustawową – tzn. pobieranie nauki w uczelni niewojskowej. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę, organy przeprowadzą postępowanie i ocenią wniosek skarżącego, a następnie wydadzą rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.