II SA/Wa 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi małoletnich M. G. i K. G. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich: M. G. i K. G. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., J. G. - przedstawicielka ustawowa małoletnich: M. G. i K. G. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu ww. – J. G. W uzasadnieniu podała, że ojciec dzieci zmarł w dniu [...] stycznia 2020 r., a kilka lat przed śmiercią z powodu złego stanu zdrowia nie mógł podjąć pracy zarobkowej, nawet dorywczej. Wskazała, że sytuacja materialna dzieci jest bardzo trudna, bowiem nie posiadają one niezbędnych środków utrzymania. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), dalej: "ustawa emerytalna", odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki, jak podkreślił organ, muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy - członkowi rodziny po osobie zmarłej. Dalej organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że udokumentowano 9 lat i 8 miesięcy łącznych okresów ubezpieczenia zmarłego J. G., który stał się niezdolny do pracy w wieku 45 lat. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy wymienionego, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 miesiąc i 22 dni okresów składkowych. W latach 1998-2007, 2009-2013, 2014-2020 ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie zostały też wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia ocenie podlegała również sytuacja materialna małoletnich dzieci, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G. podniosła w szczególności, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna zmarłego ojca dzieci jednoznacznie wskazuje na poważne choroby, które uniemożliwiły mu podjęcie zatrudnienia i wypracowanie odpowiedniego stażu pracy. Z tego powodu niespełnienie przez wymienionego warunków uprawniających do emerytury lub renty spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Ponownie wskazała, że sytuacja materialna dzieci jest bardzo trudna. Obecnie rodzina utrzymuje się z jej wynagrodzenia za pracę, którą wykonuje na podstawie umowy na czas określony, z zasiłków rodzinnych oraz czasowej zapomogi przyznanej do grudnia 2020 r. Są to środki, które nie zapewniają niezbędnych środków utrzymania. Nadto podała, że spłaca pożyczkę w banku (w kwocie 1.400 zł miesięcznie), co stanowi znaczne obciążenie budżetu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Prezes ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że na podstawie przedłożonej dokumentacji udokumentowano 9 lat i 8 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który stał się całkowicie niezdolny w wieku 45 lat. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy wymienionego, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentowano tylko 1 miesiąc i 22 dni tych okresów. W dniach: od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] maja 2007 r., od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] września 2013 r. oraz od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] stycznia 2020 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dzieci pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ww. przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Całkowita niezdolność do pracy wymienionego została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2020 r. dopiero od dnia [...] stycznia 2020 r. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę argumentacji dotyczącej złego stanu zdrowia ojca dzieci organ wskazał, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z tego powodu, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Końcowo, odnosząc się sytuacji materialnej małoletnich dzieci organ wskazał, że warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. zarzucając naruszenie: - 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez nieprzyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w ww. przepisie, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez błędną wykładnię i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia J. G., a w konsekwencji niestwierdzenie przez organ wystąpienia szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nabył uprawnienia do świadczenia w trybie zwykłym pomimo wykazania ich przez stronę. W związku z powyższymi zarzutami J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2020 r., a także o przyznanie prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. W motywach skargi podniosła w szczególności, że J. G. posiadając poważne schorzenia wskazane w znajdującej się w aktach dokumentacji medycznej, faktycznie nie był w stanie podjąć regularnego zatrudnienia, które pozwalałoby na odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia nie mógł podjąć jakiejkolwiek stałej pracy w długim okresie przed śmiercią. Okoliczności te, zdaniem skarżącej, nie zostały uwzględnione przez organ orzekający. J. G. przedstawiła również sytuację materialną podnosząc, że sama wychowuje małoletnie dzieci, które nie otrzymują już alimentów i nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Podniosła, że jest zatrudniona na czas określony do końca grudnia 2020 r. i nie ma pewności, czy umowa z pracodawcą zostanie przedłużona. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. J. G. ponownie podniosła, że brak uprawnień do renty zmarłego ojca dzieci wynikał z licznych schorzeń, na które cierpiał w młodym wieku, a których organ nie wziął pod uwagę. Organ nie dokonał również oceny całokształtu okoliczności sprawy wynikających z dokumentacji medycznej wymienionego oraz z sytuacji materialnej i życiowej małoletnich dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną norjimą prawną. Kontrolując decyzję uznaniową sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego. W konsekwencji, w sprawach uznania administracyjnego sąd bada, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Z akt sprawy wynika, że małoletni: M. G. i K. G. nie mogą podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na wiek, a ponadto nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Dochód na osobę w rodzinie wymienionych wynosi 1008,02 zł brutto, a więc jest niższy niż najniższa emerytura i renta z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to świadczenia w dacie orzekania przez organ wynosiły 1200,00 zł brutto (art. 85 ust. 1 ustawy emerytalnej). Ocenie Sądu podlegają zatem ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w sprawie niniejszej została spełniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010r. sygn., akt I OSK 130/10 (publ.: CBOSA), przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności "szczególnych". Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższej przesłanki uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Sądu, Prezes ZUS zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały wykazane "szczególne okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 45 lat życia zmarłego ojca dzieci (tj. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy – [...] stycznia 2020 r.) udokumentowano zaledwie 9 lat i 8 miesięcy łącznego okresu ubezpieczenia. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy wymienionego, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. W dniach od [...] października 1998 r. do dnia [...] maja 2007 r., od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] września 2013 r. oraz od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] stycznia 2020 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne. We wskazanych okresach nie była wobec zmarłego ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia. Całkowita niezdolność do pracy wymienionego została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2020 r. dopiero od dnia [...] stycznia 2020 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez zmarłego ojca dzieci stanowiły inne zdarzenia, niezależne od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Mając na względzie argumenty podniesione w skardze, dotyczące licznych schorzeń zmarłego ojca dzieci, Sąd zauważa, że dysponując specjalistyczną wiedzą oraz stosowną dokumentacją medyczną lekarz orzecznik ZUS, wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2020 r., nie znalazł podstaw, aby uznać wymienionego za niezdolnego do pracy (choćby częściowo) przed datą zgonu. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zostało ono wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia szpitalnego oraz dokumentacji lekarsko-orzeczniczej zgromadzonej w aktach ZUS. Jak wskazał lekarz orzecznik, zgromadzona i wnikliwie przeanalizowana dokumentacja wykazała rozpoznane przed laty schorzenia (k. 38 verte akt admin.), co jednak nie skutkowało stwierdzeniem niezdolności do pracy (tak całkowitej, jak i częściowej) przed dniem [...] stycznia 2020r. Zatem okoliczność, że ojciec dzieci we wcześniejszych okresach poddawał się leczeniu ze względu na określone schorzenia nie oznacza, że był on niezdolny do pracy choćby częściowo. Choroba nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, którą można zawsze identyfikować z przyczyną zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, co miało miejsce we wskazanych wyżej okresach, a w szczególności od dnia [...] maja 2014 r. do daty zgonu. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze organ prawidłowo oparł się na ww. orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS, które stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie (art. 14 ustawy emerytalnej) i jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231; 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. CBOSA). Ponadto, jak trafnie podkreślał organ, renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, zatem jej przyznanie jest uzależnione przede wszystkim od spełnienia ustawowych przesłanek przez tę właśnie osobę, a nie od zaistnienia jakichkolwiek innych okoliczności. Podnoszona w skardze sytuacja materialna małoletnich dzieci nie stanowi na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej samoistnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje bowiem wystąpienie "szczególnych okoliczności", z powodu których zmarły ojciec nie nabył uprawnień do świadczeń z ustawy emerytalnej na zasadach ogólnych, a które to okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z ww. przepisu organ byłby uprawniony do przyznania wnioskowanego świadczenia. Konkludując stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ ustalił wszystkie, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności faktyczne. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne organ należycie je uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.