II SA/Wa 941/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego na rzecz A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Okręgowy w [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 1726), zarządzenia Nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298, ze zm.), w zw. z art. 73 pkt 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ze zm.), w związku z nabyciem przez [...] A.S. prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową po dwudziestu latach służby wojskowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. przyznał [...] A.S. z dniem [...] lutego 2017 roku dodatek wyrównawczy w kwocie 4329,24 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła środek odwoławczy. Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że [...] A.S. przed zniesieniem - na podstawie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178, ze zm.), wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i powołaniem w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury komórek organizacyjnych właściwych w sprawach wojskowych, decyzją Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku z dniem [...] marca 2009 roku został powołany na stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej, a na mocy decyzji Zastępcy Prokuratora Generalnego - Naczelnego Prokuratora Wojskowego [...] z dnia [...] marca 2009 roku, od dnia [...] marca 2009 roku pełnił funkcję naczelnika wydziału w wojskowej prokuratorze okręgowej. Na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych [...] A.S. został wyznaczony na wojskowe stanowisko służbowe [...] wydziału - prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w Wydziale [...] Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...] zaszeregowanym do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia [...]. [...] A.S., jako prokurator byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją Prokuratora Generalnego nr [...], na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178, ze zm.) - został przeniesiony z dniem [...] kwietnia 2016 roku na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Minister Obrony Narodowej w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku stwierdził, że Pan [...] A.S. z dniem [...] kwietnia 2016 roku został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych - powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Na wojskowe stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale [...] Prokuratury Rejonowej w [...], zaszeregowanym do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia [...] został wyznaczony decyzją Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku. Wyznaczenie to nastąpiło dopiero po utworzeniu przez Ministra Obrony Narodowej (decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.) stanowiska służbowego, zaszeregowanego do stopnia etatowego [...] - odpowiadającego stopniowi wojskowemu posiadanemu przez oficera. Mając zatem na względzie dotychczasowy przebieg służby i pracy prokuratora, organ wskazał, że w sprawie prawidłowo naliczono stronie wysokość dodatku wyrównawczego. W dniu 25 maja 2017 r. skargę na powyższą decyzję złożył A.S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania przesądzających o nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ: wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nadto z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w z w. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, które utraciło moc z dniem 4 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 73 pkt 4 w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, oraz w zw. z art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 73 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.pa., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ze zm.) z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), przejął Prokurator Generalny. Skarżący, jako prokurator byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], będący żołnierzem zawodowym, na podstawie art. 41 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, został przeniesiony z dniem [...] kwietnia 2016 r. przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prokurator Generalny wyznaczył go na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] w dziale [...], zaszeregowanym do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia [...]. Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, był zatem, stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 ze zm.), Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego. Tymczasem decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, która stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Z przepisu art. 13 § 3 powołanej ustawy wynika, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego, wynikające z ustaw, może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Z powyższej normy prawnej wynika ponadto, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Prokurator Okręgowy w [...], wydając powyższą decyzję jako organ pierwszej instancji powołał się na zarządzenie Nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. Wskazany w powyższym zarządzeniu przepis art. 13 (bez określenia konkretnego paragrafu) ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), nie mógł stanowić podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych, przyznanych mu w art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego, przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...], jako organ pierwszej instancji, natomiast Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji jako organ drugiej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych. W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach w jego imieniu. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą nieważnością, sam zaś rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń, rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy uznać za przedwczesne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zaliczając do tych kosztów kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, bowiem sprawa niniejsza jest sprawą ze stosunku służbowego (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.), a nie sprawą o należność pieniężną.