II SA/Wa 944/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Ewa Marcinkowska, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na rzecz skarżącego L. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. L. L. wystąpił do Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych dotyczących VAT fraud za lata 2000-2009, jak również metodologii wyliczania tych wartości. W dniu [...] stycznia 2010 r. Zastępca Dyrektora Departamentu [...] Głównego Urzędu Statystycznego skierował do L. L. pismo znak [...], w którym poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu, wyrażonego we wcześniejszej korespondencji, stanowiska co do nieudostępnienia wartości VAT fraud oraz metody szacunków w postaci plików komputerowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. L. L. zwrócił się do Prezesa GUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi, Zastępca Dyrektora Departamentu [...] GUS pismem z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] poinformował wnioskodawcę, że przepisy ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wyjaśniono, że dostęp do danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej jest regulowany przez ustawę o statystyce publicznej z dnia 29 czerwca 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 88, poz. 439 ze zm.) oraz w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1999 r. w sprawie trybu i form ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 75, poz. 842), jak również w Programie Badań Statystycznych Statystyki Publicznej. Zaznaczono, że wartość VAT fraud oraz metodologia jej naliczania nie jest wymieniona w żadnym z ww. przepisów i nie zostanie mu udostępniona. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w dniu [...] marca 2010 r. wydał, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzję znak [...] o odmowie udostępnienia informacji, żądanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. Po rozpatrzeniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 127 § 3 kpa oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uznając się niewłaściwym w sprawie złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. przekazał sprawę według właściwości Ministrowi Finansów, ponieważ to w jego kompetencji pozostaje podawanie do publicznej wiadomości zbiorczych informacji dotyczących podatków. W związku z powyższym Prezes GUS przyjął, że rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy wniosek o udostępnienie wartości tzw. VAT fraud za lata 2000-2009 odnosi się do zakresu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz decyzję w sprawie jej udostępnienia lub odmowy powinien podjąć Minister Finansów. Prezes GUS stwierdził, że wartość tzw. VAT fraud ustalana jest szacunkowo, wyłącznie w celu zapewnienia kompletności rachunków narodowych. Dokumentem wiążącym dla GUS, co do zakresu i terminów udostępnienia danych z rachunków narodowych jest corocznie opracowywany Program Badań Statystycznych Statystyki Publicznej, w którym wartość VAT fraud nie występuje. Odnośnie zaś metodologii wyliczania tej wartości wskazał, że nie jest to informacja publiczna i nie jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Metodologia jest bowiem nauką o metodach badań naukowych, ich skuteczności i wartości poznawczej, nie stanowi zatem informacji o sprawach publicznych i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Decyzja Prezesa GUS z dnia [...] kwietnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi L. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności (alternatywnie uchylenie), a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Wnoszący skargę, zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 156 § 1 pkt 1 i 3 kpa. W jego ocenie zaskarżona decyzja Prezesa GUS z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczy wcześniejszego rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. Stwierdził, że to Prezes GUS, a nie Minister Finansów jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. W takiej sytuacji, niezależnie od tego, że w sprawie według skarżącego wydano już wcześniej decyzję ostateczną w zakresie jego wniosku, to wobec wydania postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. o przekazaniu sprawy według właściwości, Prezes GUS nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty. Stwierdził, że żądane przez niego informacje są informacją publiczną bowiem obliczenia GUS odnośnie wartości utraconych dochodów budżetu z tytułu podatku VAT, stanowią niewątpliwie informacje o stanie państwa, jak również informację o ciężarach publicznych i tym samym została wypełniona definicja informacji publicznej, zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h powoływanej ustawy. Na publiczny charakter tych danych wskazuje fakt, że są one przekazywane przez Prezesa GUS innym organom administracji państwowej. Zwrócił także uwagę na fakt, że inne kraje należące do Unii Europejskiej oraz jej instytucje udostępniają dane z tego zakresu. Podał przykładowo, że w Wielkiej Brytanii ukazuje się co roku publikacja dotycząca pomiaru utraconych dochodów z tytułu podatków pośrednich, a pod auspicjami Komisji Europejskiej powstał raport mający na celu podsumowanie i analizę utraconych dochodów z tytułu podatku VAT w skali całej Unii Europejskiej, który jest publikowany. Ponadto wskazał, że fakt obliczania i dysponowania przez organ informacjami objętymi jego wnioskiem wynika także z opublikowanego przez Najwyższą Izbę Kontroli raportu z dnia 09 kwietnia 2010 r. pt. "Informacja o wynikach kontroli opodatkowania transakcji wewnątrzwspólnotowych podatkiem od towarów i usług oraz egzekwowania zaległości w VAT" dostępnego na stronie internetowej NIK. W raporcie tym podano, że według szacunków Głównego Urzędu Statystycznego ogólna wartość ubytków w dochodach spowodowana oszustwami (tzw. VAT fraud bez współudziału) wyniosła w 2007 r. - 9,4 mld zł, a w 2008 r. - 10,4 mld zł. Zdaniem skarżącego, nie zachodzi sytuacja z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidująca udostępnienie informacji publicznej na innych zasadach niż określone w powołanej ustawie. Organ nie wskazał bowiem przepisów prawa, które odrębnie regulują dostęp do przedmiotowych informacji. W szczególności aktem takim nie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 08 grudnia 2009 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 3, poz. 14). Podniósł, że nawet gdyby przepisy tego aktu prawnego w jakikolwiek sposób odnosiły się do danych dotyczących VAT fraud, to wobec tego, że nie określają one zakresu i sposobu udostępnienia tych danych, Prezes GUS nie mógłby powoływać się na art. 1 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes GUS wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Wskazał, że właściwym do udostępnienia przedmiotowej informacji jest Minister Finansów, który prowadzi badania w zakresie szarej strefy na temat przestępczości karno-skarbowej w zakresie finansów publicznych. Dostęp GUS do informacji źródłowej w tej dziedzinie, terminy i sposób wykorzystania danych z baz Ministerstwa Finansów określa Program Badań Statystycznych Statystyki Publicznej i Plan Opracowań Statystycznych na dany rok. W dotychczasowych programach nie były ujmowane tematy dotyczące przestępczości karno-skarbowej, a do tej kategorii należy zaliczyć unikanie płatności lub nierzetelne rozliczanie się podatników i płatników podatku od towarów i usług z budżetem państwa. Wartość VAT fraud jest obliczana w Departamencie [...] GUS w szeregu czasowym, począwszy od 1995 r., w oparciu o rekomendację Komitetu ds. Dochodu Narodowego Brutto z dnia 6 lipca 2004 r. (Eurostat/C1/GNIC/031) oraz regulacje zawarte w decyzji Komisji WE 527/98 z dnia 24 lipca 1998 r. w sprawie postępowania w przypadkach nadużyć finansowych w zakresie podatku VAT dla celów rachunkowości narodowo-gospodarczej. VAT fraud szacowany i ujmowany w rachunkach narodowych stanowi tylko część nadużyć podatkowych związanych z podatkiem VAT, określanym mianem VAT fraud i dotyczy tzw. oszustw bez współudziału. Wartość VAT fraud jest składową wybranych transakcji w rachunkach narodowych i nie jest samodzielnie publikowana, a jedynie udostępniana Ministrowi Finansów. Pozostałymi oszustwami dotyczącymi podatku VAT zajmują się właściwe organy skarbowe bądź kontrolne. GUS nie szacuje zatem całej wartości VAT fraud, lecz jedynie jej część, a Prezes GUS nie jest organem właściwym do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji na temat stanu finansów publicznych, w tym wartości VAT fraud i nie posiada takich kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji –publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W związku z powyższym ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dotyczy udostępniania jedynie informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Tylko wówczas zatem zastosowanie znajdują zasady i tryb udzielania informacji, określone w wymienionym akcie prawnym. Udostępnienie informacji publicznej według ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w tej sprawie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tego aktu prawnego, następuje w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy (v. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02). Tylko wtedy można zatem w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji, z powołaniem się na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). Jest bowiem bezspornie przyjęte, że forma decyzji musi wynikać z przepisów prawa w sposób wyraźny lub dorozumiany. Tymczasem z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy nie wynika aby Prezes GUS wskazał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w tym trybie należy rozumieć bowiem sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia ze względu na ograniczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ nie zajął jednoznacznego stanowiska co do istoty złożonego przez skarżącego wniosku. W decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wskazywał, że żądana informacja wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 ustawy, ponieważ odrębne przepisy określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia złożonego wniosku, wyraził pogląd, że rozstrzygnąć o istocie sprawy, tj. czy sprawa dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, winien Minister Finansów. W związku z przyjęciem takiego stanowiska w sprawie przez Prezesa GUS nie było możliwe wydanie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. organ, w przypadku posiadania żądanej informacji, oceni czy jej zakres podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeśli uzna, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym to albo udzieli żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej lub też wyda rozstrzygnięcie w trybie art. 16 tej ustawy, o ile uzna, że prawo do jej udzielenia podlega ograniczeniu. W przypadku, gdy organ, do którego zwrócono się z żądaniem udzielenia informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, poinformuje jedynie o tym wnioskodawcę. Gdy organ stwierdzi, że żądane dane nie stanowią w ogóle informacji publicznej czy też uzna, że żądana informacja, choć ma charakter publiczny, lecz zasady i tryb dostępu do niej są regulowane innymi ustawami, to również ograniczy się do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcę. Przyjęte wyżej rozwiązanie nie pozbawia strony wnioskującej ochrony sądowej w zakresie dostępu do informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy odmiennie niż organ uważa, że żądane przez nią informacje są w posiadaniu organu i mają charakter informacji publicznej i w związku z tym powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to ma ona prawo żądać usunięcia przez sąd administracyjny bezczynności organu w tym względzie. W przypadku takiej skargi na bezczynność, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 16 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 200 powołanej wyżej ustawy zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 tej ustawy.