II SA/Wa 944/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w składach obwodowych komisji wyborczych oddala skargę Prezydent [...] zarządzeniem nr [...] z [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania Obwodowych Komisji Wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, odwołał K. C. ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w W. W skardze na powyższe zarządzenie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. C. wniósł o stwierdzenie jego nieważności w części odwołującej go ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w W. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że jego interes prawny został naruszony poprzez pozbawienie go prawa do uzyskania diety w związku z udziałem w pracach obwodowej komisji wyborczej. W uzasadnieniu skargi podał, że został powołany do składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r., a na pierwszym posiedzeniu Komisji w dniu [...] czerwca 2010 r. został wybrany na jej Przewodniczącego. Podkreślił, że odwoływanie członków obwodowych komisji wyborczych reguluje § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 sierpnia 2000 r., ustalający w ust. 1 i 2 listę dopuszczalnych przyczyn odwołania członków tych komisji. Zaznaczył, że zarówno ustawa o wyborze Prezydenta RP, jak i powołane rozporządzenie MSWiA nie dopuszczają swobodnego kształtowania składu obwodowych komisji wyborczych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zarzucił, że w zaskarżonym zarządzeniu nie tylko wadliwie wskazany został jako podstawa prawna odwołania § 10 rozporządzenia MSWiA, ale również nie zostały wskazane podstawy faktyczne do podjęcia takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wnosząc o jej oddalenie podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 20a ustawy o wyborze Prezydenta RP, zmian w składzie obwodowych komisji wyborczych – w trybie przepisów o powołaniu – dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a na mocy § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy o wyborze Prezydenta RP, członek obwodowej komisji wyborczej może być odwołany ze składu komisji m. in. w razie niewykonywania obowiązków członka komisji. W zaistniałych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Prezydent [...] – po otrzymaniu stosownego wniosku od Przewodniczącej Okręgowej Komisji Wyborczej nr [...] w W., zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. – niezwłocznie wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej z prośbą o wytyczne. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej poinformował, iż tryb dokonywania zmian w składzie obwodowych komisji wyborczych, w tym również odwołania członków komisji z uwagi na niewykonywanie obowiązków członka komisji określa § 11 rozporządzenia wykonawczego. W oparciu zatem o ten przepis, zgodnie z wytycznymi Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej i przedstawionym wnioskiem Przewodniczącej Okręgowej Komisji Wyborczej nr [...] w W., Prezydent [...] dokonał stosownych zmian personalnych w składzie Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...]. Organ zaznaczył, że w objętym skargą zarządzeniu błędnie wskazano jako podstawę prawną § 10 rozporządzenia wykonawczego, lecz fakt ten nie oznacza braku właściwej podstawy prawnej, którą stanowi § 11 tego rozporządzenia. Organ podkreślił też, że odwołanie skarżącego nastąpiło na wniosek Przewodniczącej Okręgowej Komisji Wyborczej nr [...] w W., która wskazała, że skarżący naruszył obowiązki członka Obwodowej Komisji przez nieuczestniczenie w szkoleniu w dniu [...] czerwca 2010 r., udział w podjęciu postanowienia o przechowywaniu dokumentów i materiałów wyborczych, w tym kart do głosowania, spisu wyborczego i pieczęci w domu przewodniczącego tej Komisji oraz poprzez niezastosowanie się do ustaleń i harmonogramu Urzędu Dzielnicy [...] w zakresie sprawdzenia, odbioru, przekazania, przechowywania i transportu do lokalu wyborczego kart do głosowania oraz pozostałych dokumentów wyborczych, jak również kontroli i odbioru lokalu wyborczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1576/10, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odrzucił skargę K. C. na zarządzenie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu skargi Sąd wskazał, iż zarządzenie Prezydenta [...], wydane w sprawie wynikającej z ordynacji wyborczej (ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2010 r. nr 72 poz. 467), nie może być zaskarżone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do sądu administracyjnego. Na skutek wniesionej przez K. C. skargi kasacyjnej powyższe postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 542/11. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odwołanie członka obwodowej komisji wyborczej ma charakter władczy – jest realizacją uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie ustalania składu obwodowych komisji wyborczych. Podkreślił też, że obwodowe komisje wyborcze są organami wyborczymi, które przeprowadzają wybory, wspólnie z Państwową Komisją Wyborczą oraz okręgowymi komisjami wyborczymi (art. 9 ustawy o wyborze Prezydenta). Postępowanie, mające na celu wyłonienie składu obwodowej komisji (przy udziale pełnomocników komitetów wyborczych) wpływa zatem na sytuację osoby, która wyraża zgodę na kandydowanie. Skutkiem prawnym jest powołanie takiej osoby na członka obwodowej komisji wyborczej wraz z wynikającymi z tego tytułu obowiązkami i uprawnieniami (w tym żądania otrzymania diety). Tym samym, zarządzenie Prezydenta [...] o odwołaniu K. C. jest prawną formą zakończenia określonej czynności – tj. odwołania ze stanowiska członka obwodowej komisji wyborczej. Uznać zatem należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na zarządzenie prezydenta miasta o odwołaniu członka obwodowej komisji wyborczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, inny niż akt prawa miejscowego. Skarżący w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011 r. podtrzymał zarzuty skargi wskazując, że obowiązujące przepisy nie przewidują odwołania z powodu naruszenia podstawowych obowiązków członka obwodowej komisji wyborczej. Dopuszczalne jest jedynie odwołanie członka komisji z powodu niewykonywania obowiązków członka komisji. Ponieważ zaś skarżący pełnił funkcję Przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w W., fakt taki winien być stwierdzony przez wiceprzewodniczącego tej komisji, zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 28 sierpnia 2008 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W aktach sprawy brak natomiast takiego powiadomienia. Ponadto, żaden przepis prawa nie nakładał na członków obwodowych komisji wyborczych obowiązków: uczestniczenia w szkoleniach, niepodejmowania postanowienia o przechowywaniu dokumentów i materiałów wyborczych w domu przewodniczącego komisji oraz stosowania się do ustaleń i harmonogramu Urzędu Dzielnicy [...]. Skarżący podkreślił, że zgodnie z ust. 12 Wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych, dotyczących zadań i trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r., Komisja ustala miejsce przechowywania materiałów do dnia wyborów. Wytyczne PKW nie nakładają natomiast żadnych ograniczeń, co do wyboru tego miejsca. Ponieważ zaś Prezydent [...] nie udostępnia obwodowym komisjom wyborczym lokali przed dniem głosowania, Obwodowa Komisja Wyborcza nr [...], wypełniając ww. obowiązek ustaliła, że dokumenty i materiały (o których mowa w ust. 12 Wytycznych PKW) będą przechowywane w najdogodniejszym dostępnym dla Komisji pomieszczeniu tak, by w dniu głosowania zminimalizować czas przeniesienia ww. dokumentów i materiałów do lokalu, w którym odbywać się będzie głosowanie. Ponadto, wypełniając obowiązek narzucony ust. 9 i 12 Wytycznych PKW, Komisja zwróciła się pisemnie w dniu 8 czerwca 2010 r. do Prezydenta [...] o wskazanie miejsca i terminu odbioru dokumentów i materiałów, o których mowa w ust. 12 Wytycznych PKW, oraz o uzgodnienie terminu skontrolowania lokalu i budynku, w którym odbędzie się głosowanie. Prezydent [...] nie odpowiedział jednak na to pismo. Należy zatem stwierdzić, że to nie Obwodowa Komisja Wyborcza nr [...], ale Prezydent [...] nie dopełnił swoich obowiązków określonych art. 21 ust. 2 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł ponadto, że według jego wiedzy Okręgowa Komisja Wyborcza nr [...] nie podjęła żadnej decyzji, która mogłaby być podstawą skierowania wniosku o jego odwołanie do Prezydenta [...] – nie było to bowiem pismo Okręgowej Komisji Wyborczej nr [...], lecz pismo Przewodniczącego tej Komisji. Ponadto, pismo to było sprzeczne z treścią art. 20a ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i zawierało całkowicie bezpodstawne zarzuty wobec członków Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...], w tym wobec niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone zarządzenie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 20a ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467) stanowi, że zmiany w składzie obwodowej komisji wyborczej następują w trybie przepisów o jej powołaniu. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72, poz. 847 z późn. zm.), odwołania ze składu komisji wyborczej dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który powołał daną komisję. Zgodnie zatem z powyższymi przepisami, Prezydent [...], który zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. powołał K. C. do składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] był także organem właściwym do odwołania go ze składu tej Komisji Wyborczej. Przesłanki odwołania członka obwodowej komisji wyborczej z jej składu określone zostały w przepisach § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. W myśl ust. 1, członek obwodowej komisji wyborczej jest odwoływany z jej składu w razie śmierci, pisemnego zrzeczenia się członkostwa, utraty prawa wybierania lub braku tego prawa w dniu powołania w skład obwodowej komisji wyborczej. Zgodnie natomiast z ust. 2, członek obwodowej komisji wyborczej może być odwołany ze składu komisji w razie nieobecności na pierwszym posiedzeniu i niewyjaśnieniu w ciągu dwóch dni przyczyny nieobecności lub niewykonywania obowiązków członka komisji. Przepis ust. 3 tego paragrafu nakłada natomiast na przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej obowiązek powiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wystąpieniu przyczyny uzasadniającej odwołanie członka ze składu komisji. Z przepisu powyższego nie można jednak wywodzić, jak próbuje to czynić skarżący, że bez takiego powiadomienia członek obwodowej komisji wyborczej nie może być odwołany z jej składu, jeżeli właściwy organ poweźmie informację o zaistnieniu jednej z przesłanek wymienionych w § 11 ust. 1 lub ust. 2 ww. rozporządzenia. Z obowiązujących przepisów nie wynika też, że do odwołania członka obwodowej komisji wyborczej wymagany jest wniosek właściwej Okręgowej Komisji Wyborczej. Okręgowe Komisje Wyborcze, zgodnie z uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych, dotyczących przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (MP Nr 33, poz. 477), miały za zadanie czuwać nad prawidłowym przebiegiem prac przygotowawczych do wyborów i dochowaniem terminów przewidzianych w kalendarzu wyborczym. Dlatego też w sytuacji, gdy Okręgowa Komisja Wyborcza nr [...] w W. stwierdziła, że członkowie Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] nie wywiązują się należycie ze swych obowiązków była uprawniona, a nawet zobowiązana, by powiadomić o tym fakcie właściwy organ tj. Prezydenta [...] oraz mogła wnioskować o odwołanie członków tej Komisji. Okręgowe Komisje Wyborcze były odpowiedzialne między innymi za organizację szkoleń obwodowych komisji wyborczych. Szkolenia te miały za zadanie przygotowanie członków obwodowych komisji wyborczych do właściwego wypełnienia nałożonych na nich zadań związanych z przeprowadzeniem wyborów oraz z przestrzeganiem terminarza wyborczego. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że odwołani członkowie Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...], w tym skarżący, nie wzięli udziału w szkoleniu zorganizowanym w dniu [...] czerwca 2010 r. Wprawdzie żaden przepis nie mówi wprost, że udział członków obwodowych komisji wyborczych w takim szkoleniu jest obowiązkowy. Jednak należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie regulaminu okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. Nr 44, poz. 604), członkowie komisji mają obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach i innych pracach komisji. Udział w szkoleniach należy zatem zakwalifikować do innych prac obwodowej komisji wyborczej, w której jej członkowie mają obowiązek uczestniczyć. Jest też okolicznością niesporną w sprawie, że Obwodowa Komisja Wyborcza nr [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. kuriozalną wręcz uchwałę o tym, że dokumenty i materiały, o których mowa w pkt 12 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej, tj. m. in. karty do głosowania, spis wyborców i pieczęć, będą przechowywane w miejscu zamieszkania Przewodniczącego Komisji, czyli poza siedzibą Obwodowej Komisji Wyborczej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że karty do głosowania są drukami ścisłego zarachowania, ich odbiór, transport i przechowywanie musi odbywać się w warunkach pełnego zabezpieczenia przed ich utratą lub zniszczeniem. Szczegółowo kwestie te regulowała uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych dotyczących dostarczenia obwodowym komisjom wyborczym kart do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 41, poz. 591). Zgodnie z tymi wytycznymi okręgowe komisje wyborcze właściwe były do ustalania m. in. szczegółowych planów przekazania kart do głosowania obwodowym komisjom wyborczym. W przyjętym we współdziałaniu z wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) harmonogramie dostarczenia kart do głosowania do gmin i miast, a następnie do obwodów głosowania, okręgowa komisja wyborcza ustalała sposób i terminy odbioru kart do głosowania przez osoby upoważnione przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz terminy przekazania kart do głosowania poszczególnym obwodowym komisjom wyborczym. Obwodowe komisje wyborcze zobowiązane były natomiast dostosować się do tych terminów, w uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Szczegółowo obowiązki oraz tryb pracy obwodowych komisji wyborczych określała zaś uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33, poz. 476). W ocenie Sądu, załączona do akt kopia korespondencji e-mailowej, którą skarżący jako Przewodniczący Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] prowadził w dniach 14 – 16 czerwca 2010 r. z Naczelnikiem Wydziału Organizacyjnego dla Dzielnicy [...], świadczy o tym, że nie była mu znana treść powyższych wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej oraz nie był świadom obowiązków ciążących na nim jako członku obwodowej komisji wyborczej oraz jej przewodniczącym. W świetle powyższych faktów Prezydent [...] miał zatem w pełni uzasadnione podstawy do tego by odwołać K. C. ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] z uwagi na niewywiązywanie się przez niego z obowiązków członka tej komisji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.