II SA/Wa 944/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu – oddala skargę – Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 126 i art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał co następuje: K. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., którą odmówiono mu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wniosek został załatwiony przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a Kpa. Na powyższe orzeczenie strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, po rozpatrzeniu którego organ podtrzymał zasadność postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ ustalił, że decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. przyznano K. J. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w wysokości należnej policjantowi nie posiadającemu rodziny. Następnie uwzględniając zawarcie przez zainteresowanego związku małżeńskiego, organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wygasił powyższe orzeczenie i przyznał stronie równoważnik w wysokości należnej policjantowi posiadającemu rodzinę (w wyższej wysokości). K. J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r., co spowodował wszczęcie przez KPP w K. postępowania w przedmiocie stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym miejscu organ opisał wydane w tej sprawie decyzje organów Policji i zapadłe wyroki sądów administracyjnych. W rezultacie powyższych rozstrzygnięć została wydana decyzja KPP w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jedynie za okres od [...] do [...] maja 2005 r. oraz wygaszająca decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, wskazane wyżej orzeczenie zostało uchylone przez KWP w K. - decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie organ II instancji wygasił z dniem [...] maja 2005 r. decyzję nr [...] KPP w K. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że wygaszona decyzja KPP w K. stała się z dniem [...] maja 2005 r. bezprzedmiotowa, bowiem zainteresowany pozostawał w służbie w Policji do dnia [...] kwietnia 2005 r. (organ I instancji przyjął, że skoro przepisy § 8 rozporządzenia wykonawczego MSWiA dotyczącego równoważnika za brak lokalu, a dające podstawę wypłaty emerytom i rencistom policyjnym tego świadczenia, zostały uchylone z dniem [...] maja 2005 r., strona zachowała prawo do równoważnika w okresie od [...] maja do [...] maja 2005 r.). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. J. do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1018/09), oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że prawo do równoważnika stronie nie przysługuje. Zainteresowany konsekwentnie kwestionując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych i argumentując, że przedmiotowy równoważnik nadal mu przysługuje, skierował do KPP w K. wniosek o przyznanie tego świadczenia. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił przyznania równoważnika i KWP w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał decyzję organu I instancji (decyzja ta stanowi przedmiot wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności – istota niniejszej spawy). Natomiast WSA w Krakowie wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 250/13 oddalił skargę zainteresowanego w tej sprawie a NSA wyrokiem o sygn. akt I OSK 568/14 oddalił jego skargę kasacyjną . W ocenie sądów administracyjnych K. J. nie posiadał uprawnień do równoważnika zarówno za okres, którego dotyczyło żądanie strony w zakresie wyroku o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 (a więc wstecz), jak też nie posiadał ich w dacie złożenia oświadczenia mieszkaniowego (wniosku) już jako emeryt policyjny w zakresie postępowania objętego orzeczeniami organów obu instancji. W następstwie złożenia przez stronę kolejnego wniosku o przyznanie równoważnika, KPP w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie i postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez KWP w K. (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.). Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. KPP w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. przez KWP w K. W tej sprawie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. oddalił skargę strony, argumentując że odmowa przyznania równoważnika została już zweryfikowana wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 250/13. W ocenie organu, w kontekście orzeczenia WSA w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 250/13), stwierdzić należy że obecny wniosek w przedmiocie kwestionowania przez stronę decyzji nr [...] KWP w K. w oparciu o przepisy art. 156 § 1 Kpa, nie znajduje uzasadnienia. Wskazać należy, że badając sprawę w ramach tego wyroku WSA w Krakowie nie tylko dokonał oceny materialnoprawnych uprawnień strony do równoważnika, lecz również z urzędu dokonywał oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem jego wad kwalifikowanych. Również NSA orzekając w tej sprawie, nie zakwestionował poprawności wydanego orzeczenia. Przedstawione wyżej stanowisko znalazło również odzwierciedlenie w treści wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2015 r. W sprawie decyzji nr [...] KWP w K. prowadzono też z wniosku strony postępowanie w przedmiocie jej zmiany. W kwestii zapadły negatywne dla strony rozstrzygnięcia zarówno przed KWP w K., jak też przed KGP (postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.). Strona we wniosku nie przytacza żadnych uzasadnionych przyczyn, dla których należałoby sprawę badać pod kątem wad decyzji, mogących stanowić o jej nieważności, a jedynie odnosi się do wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1032/09, który jakkolwiek odnosi się do dawniej przeprowadzonego postępowania w sprawie równoważnika, to po pierwsze dotyczył bezpośrednio kwestii o znaczeniu formalnym, a ponadto został już wcześniej wykonany (decyzja nr [...] KWP w K.) i podlegał kontroli sądowej (III SA/Kr 1018/09). Ponadto fakt, że niniejsza sprawa jest kolejną w odniesieniu w istocie do tego samego przedmiotu (wypłata równoważnika za brak lokalu), konsekwentnie przez zainteresowanego inicjowaną przy niezmienionym stanie faktycznym i w okolicznościach zapadłych w niej orzeczeń sądów administracyjnych, w ocenie organu prowadzi do wniosku, że stanowi ona wyraz wyłącznie intencji nękania organu i złożona jest dla pozoru, a prawdziwym jej celem jest wykazanie niemającej w istocie miejsca bezczynności organów co do wypłaty stronie równoważnika. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślić należy iż są one bezzasadne i organ nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. , wnosząc o jego wyeliminowanie z obiegu prawnego oraz o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 ppsa) w związku z nieprzekazaniem kompletnych akt postępowania. Postanowieniu zarzucił: - wadliwe pouczenie strony o prawie do wnioskowania o ponowne rozpoznanie sprawy do KGP, gdy z mocy art. 19 Kpa na skarżonym organie ciążył prawny obowiązek stosowania się do norm prawnych, a w tym ustalenia właściwości organu odwoławczego. W ocenie skarżącego organem odwoławczym w tej sprawie jest MSWiA. - naruszenie art. 107 § 3 Kpa, jak i zasadę właściwego rozpoznania sprawy w za kresie wniesionym, organ bowiem działając ma prawny obowiązek dokładnie wyjaśnić sprawę i w razie kwestionowania orzeczenia jako wadliwego i wyłącznie w części sprawy wniesionej, podjąć właściwe działania, aby sprawa została załatwiona zgodnie z wnioskiem strony, dla jej dobra, oraz w interesie ogólnym, z którym działanie na szkodę, czy przeciwko stronie postępowania przez profesjonalny organ z nadużyciem profesjonalizmu zbieżnym nie jest. - naruszenie uchwały NSA I OPS 6/09; - naruszenie art. 7 i art. 77, art. 75 i art. 80 Kpa; - naruszenie powagi rzeczy osądzonej prawomocnym i merytorycznym wyrokiem WSA sygn. akt II SA/Wa 1032/08, gdzie ten wyrok sądowo administracyjny organ usiłuje bezprawnie zniweczyć, poprzez przedkładanie wyłącznie akt częściowych i w zakresie, w jakim organ twierdzi, iż dowolnie przybrane dokumenty i dowolne wywodzenie z nich skutków, może powodować wydanie orzeczenia na korzyść organu, gdy zakres prawdy obiektywnej i regulacje obligujące organ do udowodnienia dowodami racji, stanowi, iż częściowe akta dowolnie zebrane nie stanowią, iż w sprawie wydano orzeczenie, czy orzeczenia w zakresie konstytutywnej zasady uznania administracyjnego i udowodnienia. - nieuzasadnione powoływanie się na wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1018/09, w okolicznościach, w których wykładnia prawa z tego wyroku utraciła swoje związanie; - naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej i w związku z posiadanymi przez organ dokumentami dowodowymi, oraz utrwalona wykładnią z linii orzecznictwa NSA, stanowiącą, iż policjantowi w stanie spoczynku nie posiadającemu zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje konstytutywne prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdzie w mojej sprawie linia takiego orzekania nie została zastosowana, a nie da się przyjąć możliwości trwałości orzeczeń precedensowych, zatem pominiecie tych okoliczności skutkuje, iż sprawa prawa i uprawnień nie podlega powadze rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Krakowie i NSA, szczególnie, gdy w sprawie działano w zakresie szczątkowej dokumentacji dowodowej i bez jej oceny i zastosowania art. 32 ustawy zasadniczej, a w tym szczególnie pomijając zaświadczenia organowi przedkładane, świadczące, że w mojej sprawie usiłuje się tworzyć prawem niedopuszczalną sprawę precedensu. - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący podtrzymał twierdzenie o przysługującym mu nadal, jako emerytowi Policji, prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest całkowicie chybiona. Organ prawidłowo zastosował art. 61a Kpa, odmawiając wszczęcia żądanego przez skarżącego postepowania nadzorczego. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co do możliwości wszczęcia takiego postępowania. W świetle przedstawionych w aktach sprawy administracyjnej orzeczeń sądów administracyjnych - wyroki WSA w Krakowie: z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 i z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 250/13 oraz wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 568/14 - sprawa uprawnień K. J. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie i prawomocnie przesądzona zarówno za okres wstecz - gdy pozostawał w służbie, jak i za okres legitymowania się przez zainteresowanego statusem emeryta policyjnego. Ze względu na odmienną regulację prawną praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji, zawartą w ustawie o Policji oraz uprawnień emerytów policyjnych, wynikających z ustawy emerytalnej brak jest podstaw do utożsamiania uprawnień wynikających z decyzji wydanej w stosunku do funkcjonariusza Policji z uprawnieniami przysługującymi takiemu funkcjonariuszowi już po przejściu na emeryturę. Z akt sprawy wynika, że chociaż z inicjatywy skarżącego w sprawach związanych z jego uprawnieniami pracowniczymi i emerytalnymi toczyło się kilkanaście postępowań, to w zdecydowanej większości dotyczyły one kwestii związanych z ważnością lub wygaśnięciem decyzji przyznających mu prawo do równoważnika za brak lokalu, przyznanego mu w okresie pełnienia służby. W szczególności dotyczy to decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Również na tle badania ważności decyzji wygaszającej decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08, na który powołuje się skarżący. W wyroku tym Sąd dokonał jedynie wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. i wyraził pogląd, że regulacji tej nie stosuje się w sytuacji uchylenia przepisu, na podstawie którego powstał określony stosunek prawny, a bezprzedmiotowość decyzji powstaje tylko wówczas, gdy uchylone lub zmienione przepisy przewidują taki skutek. Pogląd ten wyrażony został przy tym w innej sprawie, w której nie rozstrzygano o prawie skarżącego jako emeryta policyjnego do spornego równoważnika. Zatem powoływanie się obecnie przez skarżącego na ten wyrok jest chybione. Zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13 (wyrażony wprawdzie na tle regulacji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) lecz mogący mieć zastosowanie również na tle identycznej regulacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z tym poglądem, który w pełni należało zaakceptować, "decyzje przyznające równoważnik za remont lokalu emerytowanym funkcjonariuszom Policji nie kreowały podlegających jakiejkolwiek ochronie praw, gdyż były to prawa nabyte w sposób niezasługujący na aprobatę, czyli nie należały do kategorii praw tzw. słusznie nabytych (tak: wyroki NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 406/10 i sygn. akt I OSK 407/10). Nie ma przeto przeszkód do odmowy wypłaty świadczenia mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji je przyznającej. Wypłata świadczenia na podstawie takiej decyzji następowałaby bowiem niezgodnie z obowiązującym prawem, a tego sądy administracyjne nie powinny aprobować. Tego rodzaju czynność materialno-techniczna nie miałaby oparcia prawnego. Przy tym wady tej nie można sanować dotychczasową praktyką organów, bo niepodobna powoływać się w państwie prawa na praktykę, i to nielegalną". Zatem odmowa przyznania skarżącemu żądanego przez niego uprawnienia został już wyjaśniona i skontrolowana przez obie instancji sądów administracyjnych i znajduje ona swoje uzasadnienie w przepisach prawa i ustalonym orzecznictwie. Brak jest także podstaw aby wszczynać postępowanie administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skoro zagadnienie legalności tej decyzji było już objęte kontrola sądową, zaś sam zainteresowany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie wskazuje na żadne dotąd nieznane argumenty, które mogły by stanowić przesłanki do jej wzruszenia w trybie art. 156 Kpa. Tym bardziej, iż wszystkie zagadnienia podnoszone przez zainteresowanego w tej materii zostały już ocenione wcześniej w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 250/13 oraz NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 568/14 a także w innych postępowaniach w przedmiocie wzruszenia tej decyzji (np. postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem KGP nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.). Trafna jest zatem konstatacja Komendanta Głównego Policji, iż przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stanowi działania skarżącego nie mające nic wspólnego z dochodzeniem przysługujących mu praw (bo to zagadnienie zostało już dogłębnie zbadane wcześniej zarówno przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne) i jest czynnością pozorną. Reasumując Komendant Główny Policji trafnie zastosował w niniejszej sprawie art. 61a Kpa, odmawiając - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. - wszczęcia żądanego przez skarżącego postępowania nadzorczego i następnie zasadnie, rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Wszystkie zarzuty skargi są chybione. W tym przypadku organem administracyjnym powołanym do oceny zasadności postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. był Komendant Główny Policji. Brak jest także naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący i trafny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.