II SA/Wa 946/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), WSA Iwona Dąbrowska, Protokolant Monika Michnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił I. S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu S. S., z uwagi na brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających zmarłemu nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, obok wskazanego już braku przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego, podniósł również, że wnioskodawczyni nie spełniała zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przesłanki całkowitej niezdolności do pracy oraz nie osiągnęła wieku emerytalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S. podała, iż uważa ją za niezrozumiałą, gdyż jej zdaniem, wskutek szczególnych okoliczności wymaganych w ustawie, kwalifikuje się do uzyskania renty po mężu. Wyraziła wielki żal, że pomimo 25 lat pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez jej zmarłego męża, nie ma zagwarantowanej renty rodzinnej do czasu nabycia przez nią prawa do emerytury, tj. przez 2 lata. Powołała się również na pogorszenie sytuacji materialnej spowodowane chorobą i leczeniem męża, a nadto na fakt bycia osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na wiek i stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o występowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przede wszystkim, przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się przez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowiącego, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich nosicielem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany przepis art. 268a kpa w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a kpa, zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały w niej odmienne uregulowania upoważnień do działania w imieniu organu, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., odmawiającą przyznania I. S. świadczenia w drodze wyjątku, podpisała Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS E. N., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu. Organ wezwany do nadesłania stosownego upoważnienia dla E. N., udzielonego przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu, przedstawił kopię pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydanego na podstawie art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), przez Prezesa Zakładu A. W., upoważniającą W. P., Członka Zarządu ZUS do wydawania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku – z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Ponadto przedstawił kopię pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., wydanego przez członka Zarządu ZUS W. P., upoważniającego E. N. – Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.). Odnosząc się do przedłożonych pełnomocnictw, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, minister właściwy do spraw ubezpieczenia społecznego, na wniosek Prezesa Zakładu, po zaopiniowaniu przez Radę Nadzorczą Zakładu, nadaje w drodze rozporządzenia statut Zakładu, w którym określa w szczególności strukturę organizacyjną, zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu oraz tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. Minister Pracy i Polityki Socjalnej w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wydał rozporządzenie z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, którego załącznikami jest statut Zakładu. Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz przy pomocy Zarządu Zakładu, głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów, a nadto może upoważnić osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określanych przez niego sprawach oraz do upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt. 1. Udzielając upoważnienia ustawowego do wydania wskazanego rozporządzenia, ustawodawca nie określił, że upoważniany organ może w sposób odmienny niż zawarty w ustawie oraz kpa, uregulować kwestie udzielania przez Prezesa ZUS konkretnym pracownikom upoważnień do działania w jego imieniu. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6. poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł w nim z założenia, podzielonego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego oraz administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntezować (por. orzeczenie z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U. 1/86 oraz z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U. 5/86). Skoro zatem powołane przez Prezesa Zakładu przepisy statutu w sposób nieuprawniony modyfikują treść art. 268a kpa, dlatego też należało odmówić ich stosowania. W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa ZUS i jako taka jest, z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, nieważna. Zaskarżona zaś decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, gdyż utrzymuje w mocy decyzję nieważną. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, zbędne stały się rozważania w zakresie zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.