II SA/Wa 946/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa B. S. przeciwko Izbie Celnej w [...] o zmianę aktu mianowania i nadanie stopnia w korpusie oficerów młodszych, uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją do rozpoznania, jako rzeczowo właściwemu, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Akta sądowe wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 7 maja 2010 r., a w dniu 13 maja 2010 r. WSA w Warszawie przekazał odpis skargi B. S. (odpis pozwu z dnia 21 grudnia 2009 r.) Dyrektorowi Izby Celnej w [...] celem wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dyrektor Izby Celnej w [...] przekazał odpowiedź na skargę w dniu 14 czerwca 2010 r., a w dniu 1 lipca 2010 r., na wezwanie Sądu, złożył akta osobowe funkcjonariusza. W skardze z dnia 21 grudnia 2009 r. B. S. podała, że otrzymanym w dniu 30 listopada 2009 r. aktem mianowania określono jej stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów. W ocenie skarżącej, dokonane mianowanie jest niezgodne z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego albo podkomisarza celnego lub zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymienione wyżej określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zestawiając treść powyższego przepisu z dotychczasowym przebiegiem swojej służby skarżąca zaznaczyła, że od dnia 4 kwietnia 2003 r. przez okres 6 miesięcy pełniła obowiązki Kierownika [...] Izby Celnej [...] w [...], a stanowisko to wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, stosownie do art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641). Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że, na podstawie art. 242 ust. 1 nowej ustawy o Służbie Celnej, uprzednio wydane przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą nie dłużej jednak niż do 12 miesięcy od daty wejścia w życie tejże ustawy. Podkreśliła, że w tej sytuacji wykaz stanowisk służbowych ustalony w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301) pozostaje nadal aktualny i na dzień sporządzenia pozwu obowiązujący. Z tego powodu uznała, że nadany aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej jest ,w przytoczonym stanie faktycznym, sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 14 czerwca 2010 r.), Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku procesowego, o jej oddalenie. Zdaniem organu, mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, a roszczenie o zmianę gradacji i mianowanie na stopień służbowy na podstawie powołanego przepisu, nie jest roszczeniem przewidzianym w art. 188 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej, ponieważ w tym ostatnim przepisie uregulowano wyłącznie sytuację przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszania w pełnieniu obowiązków służbowych oraz zwolnienia ze służby. Tym samym, jak dalej podkreślił organ, opisane mianowanie można jedynie zakwalifikować jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a trafność takiego stanowiska wynika również z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (postanowienie z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 77/10 i postanowienie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 94/10). To z kolei czyni wniesioną skargę niedopuszczalną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, że stanowisko skarżącej o mianowaniu jej na stanowisko niższe niżby to wynikało z treści art. 223 cyt. ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że powyższe mianowanie nie miało charakteru awansu, a powołany przepis ma charakter przepisu przejściowego, którego celem jest uregulowanie sytuacji, które mogą pojawić się z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej W [...] podkreślił przy tym, że sporne mianowanie nie było w żaden sposób uzależnione od wniosku i opinii mianowanego funkcjonariusza celnego. Nadto, przepis stanowiący podstawę tego mianowania wyraźnie określa korpus, do którego należało zaliczyć poszczególnych funkcjonariuszy, a jedynym warunkiem takiego przyporządkowania był stopień posiadany w dniu 30 października 2009 r. Zamiarem zaś ustawodawcy było wyłącznie dostosowanie – na zasadzie ciągłości uprawnień i obowiązków- obowiązujących dotychczas stopni funkcjonariuszy służbowych do nowej nomenklatury zawartej w przepisach nowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, jednak z innych powodów aniżeli podniesionych w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu organu, skarga na rozstrzygnięcie dotyczące mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest dopuszczalna. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6529CE3B19). Zgodnie z przepisem art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Analizując treść powyższy przepisu NSA stwierdził, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. kierownicy urzędów zobowiązani zostali w zakreślonym terminie do dokonania mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe w zależności od stopnia zajmowanego przed wejściem w życie ustawy ( art. 223 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 ) lub w zależności od zajmowanego wczesnej stanowiska bądź też charakteru pełnionych obowiązków ( art. 223 ust 3 pkt 2). W świetle takiego brzmienia przepisu art. 223 ust.1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie o jakim mowa w przepisie następowało wg ścisłych kryteriów wyznaczonych przez ustawodawcę, nie miało zatem charakteru uznaniowego, a także nie wynikało z podległości funkcjonariusza wobec przełożonego. NSA zwrócił przy tym uwagę również i na treść art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Wskazał, że – istotnie - w myśl tego przepisu, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaś w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jednakże, jak zaznaczył dalej NSA, powołana regulacja prawna nie może być jednak interpretowana w sposób w jaki uczynił to Dyrektor Izby Celnej w [...], uznając iż droga przed sądem administracyjnym dopuszczalna jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 188 ustawy, albowiem zgodnie z jej art. 189 spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd II instancji uznał bowiem, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział wprost, że mianowanie w oparciu o art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz brak takiego jednoznacznego wskazania nie odbiera takiemu mianowaniu charakteru prawnego właściwego decyzji administracyjnej. Odwołując się do doktryny prawa administracyjnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjnego przypomniał, że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Podkreślił też, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. Za decyzję uznaje się zatem jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18/. Ponadto, w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176/. Z uwagi na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać /wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97/. Dodatkowo, NSA wskazał, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Toteż, zdaniem NSA, analiza treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, iż mianowanie o którym mowa w przepisie stanowi w istocie decyzję administracyjną. Rozstrzyga bowiem w sposób władczy o sytuacji funkcjonariusza, a konkretnie o tym jaki stopień służbowy i w jakim korpusie będzie posiadał. W kwestii ustalenia korpusu i stopnia jakie funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał nie istnieje sfera dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Decyzja ta w istocie modyfikuje stosownie do nowych regulacji prawnych stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Jej nie wymienienie wśród decyzji wynikających z ww. przepisu wydaje się być uzasadnione jego przejściowym charakterem jak też specyfiką wprowadzonej regulacji, w której precyzyjnie określone zostały przez ustawodawcę warunki dokonania zmian związanych z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Zestawiając zatem przywołany powyżej pogląd prawny ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie B. S. należy stwierdzić, że sprawa mianowania skarżącej ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Trzeba również podkreślić, że podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010r. sygn. akt. II PZP 5/10 stwierdzając, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007r. ( Dz. U. Nr. 168, poz.1323 ze zm. ) droga sądowa jest niedopuszczalna. W dalszej konsekwencji oznacza to jednak, że skarga B. S., jako przedwczesna, jest niedopuszczalna. Skarga ta została wniesiona do Sądu przed wyczerpaniem środków zaskarżenia, tj. przed wniesieniem odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] do organu II instancji - Szefa Służby Celnej – i przed rozpatrzeniem sprawy przez ten organ. Tym samym, we wskazanych okolicznościach sprawy, B. S. nie spełniła warunku, o którym w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak stanowi bowiem ten przepis, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Odrębna kwestią jest brak pouczenia o środku zaskarżenia, które Dyrektor Izby Celnej w [...] obowiązany był zamieścić w zaskarżonej decyzji. W świetle poczynionych uwag oczywistym jest, że brak takiego pouczenie był nieprawidłowy. Jednakże powyższe uchybienie nie czyni skargi dopuszczalną, a otwiera jedynie skarżącej możliwość zgłoszenia, w zawitym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (art. 58 k.p.a.). Należy zaznaczyć, że wniosek taki, wraz z odwołaniem, skarżąca powinna złożyć w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem, ponieważ dopiero od tego dnia ustanie przyczyna uchybienia terminowi – w tym dniu skarżąca poweźmie wiadomość o niezależnej od niej przyczynie uchybienia (o braku stosownego pouczenia co do sposobu i trybu wniesienia odwołania od doręczonej jej decyzji). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.