II SA/Wa 95/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...], odmawiającą przyznania J. S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. J. S. na przestrzeni [...] lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. W dziesięcioleciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych przepisami prawa 5 lat, udowodnił tylko 7 miesięcy i 12 dni. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero od dnia [...]września 2005 r. Organ wskazał na liczne przerwy w zatrudnieniu w latach: 1980-1984, 1994-1999 i 2000-2005, kiedy nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W powyższych okresach nie była orzeczona wobec J. S. całkowita niezdolność do pracy. Tak więc był on osobą zdolną do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Również fakt bycia osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz przebywanie przez skarżącego w latach 1980 - 1984 w A. nie mogą stanowić takich okoliczności, na skutek których nabywa się uprawnienie do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podał także, że opłacanie przez J. S. składek na ubezpieczenie społeczne w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przypada na okres nieobejmujący dziesięciolecie przed powstaniem u wnioskodawcy niezdolności do pracy. W ocenie organu niemożność podjęcia zatrudnienia z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz trudna sytuacja materialna skarżącego nie stanowi wystarczającego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J. S. zakwestionował zaskarżoną decyzję zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zarzucił organowi, iż wydając powyższą decyzję oparł się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r., określającym datę powstania niezdolności do pracy na dzień [...] września 2005 r., tymczasem lekarz ten w wydanym kilka miesięcy wcześniej orzeczeniu z dnia [...] marca 2006 r. wskazał, iż data niezdolności do pracy powstała po [...] lipca 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że fakt, iż skarżący od września 2005 r. jest całkowicie niezdolny do pracy w żadnym razie nie usprawiedliwia przerw w ubezpieczeniu przed tą datą. Wyjazd za granicę oraz rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, określonej w art. 83 powołanej ustawy. Ponadto podkreślił, że na [...] lata aktywności zawodowej skarżący pozostawał w ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia przez mniej niż połowę tego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty – nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przepis art. 83 stanowi regulację szczególną – pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie oznacza bynajmniej, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W sprawie bezspornym jest, że J. S. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, jest całkowicie niezdolny do pracy, jak również to, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] marca 2006 r. wskazał "po [...] lipca 1994 r.", natomiast w późniejszym orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. jako datę powstania niezdolności podał dzień [...] września 2005 r. Wbrew zarzutom skarżącego w orzeczeniach tych nie można dopatrzeć się nieprawidłowości, albowiem w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. lekarz orzecznik jedynie skonkretyzował powstanie niezdolności do pracy na dzień [...] września 2005 r. Od powyższego orzeczenia skarżący nie składał sprzeciwu do komisji lekarskiej ZUS i w związku z tym nie może być ono kwestionowane. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia przyjęcia, iż brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego jest wynikiem przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Skarżący na przestrzeni [...] lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni, natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (tj. od [...] września 1995 r. do [...] września 2005 r.) wykazał jedynie 7 miesięcy i 12 dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat. W okresie [...] aktywności zawodowej skarżącego wystąpiły przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne (1980-1984, 1994-1999 i 2000-2005), które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. J. S. na skutek tych przerw nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił. Natomiast przebywanie przez skarżącego w latach 1980-1984 za granicą i podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Z akt sprawy nie wynika, aby przeszkodą w podejmowaniu pracy był stan zdrowia J. S. Okres przerw w zatrudnieniu nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtym okresie, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające ich powstanie. J. S. nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie zarówno wiek skarżącego, jego staż ubezpieczeniowy, jak i trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.