II SA/Wa 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas, Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Finansów (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. rozpoznając sprawę jako organ II instancji po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpoznanie sprawy, odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego a w treści rozstrzygnięcia odniósł się do decyzji Ministra Finansów wydanej w I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającej zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w przedmiocie danych pozyskanych w ramach prowadzonych przez Ministerstwo Finansów edycji Narodowej Loterii Paragonowej. Skarżąca wystąpiła do Ministerstwa Finansów z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w przedmiocie danych pozyskanych w ramach prowadzonych przez Ministerstwo Finansów edycji Narodowej Loterii Paragonowej, pozyskanych z nadsyłanych paragonów (numer kasy fiskalnej, numer kolejny paragonu, data i godzina wystawienia paragonu, kwota zakupu, NIP sklepu, adres sklepu). Spółka wskazała komercyjny cel ponownego wykorzystania informacji. Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 23 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 352 ze zm.), odmówił zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wskazał, że w ramach loterii Ministerstwo Finansów gromadziło dane zawierające: unikatowy kod rejestracyjny zgłoszenia udziału; numer unikatowy kasy rejestrującej; numer identyfikacji podatkowej (NIP) podatnika wystawiającego paragon fiskalny; datę, godzinę i minutę sprzedaży; łączną kwotę sprzedaży brutto; opcjonalnie wskazanie branży, w której nabyto towar lub usługę - jeśli była zgodna z branżą premiowaną losowaniem Nagrody Specjalnej; adres e-mail i numer telefonu uczestnika Loterii. Minister Finansów stwierdził, że sporządzenie informacji według żądanych kryteriów wymaga dokonania analizy bardzo dużej ilości informacji (ok. 90 GB w wielu plikach tekstowych w formacie csv) w celu usunięcia danych osobowych z obszaru danych wrażliwych, np. numerów telefonów i adresów e-mail uczestników loterii. Odwołując się do pojęcia informacji przetworzonej, wskazał, że proces anonimizacji oraz przetwarzania ww. danych jest czynnością skomplikowaną i wymagającą ponadstandardowego nakładu pracy, jak również wolnych zasobów informatycznych, które nie są w chwili obecnej dostępne. Ostatecznie, organ I instancji powołał się na pojęcie dokumentu na gruncie Dyrektywy 98 i wskazał, że podmiot zobowiązany nie posiada takiego dokumentu, który dotyczyłby żądanych przez P. Sp. z o.o. danych. Jego zdaniem informacja musiałaby być przygotowana specjalnie dla Spółki, wedle wskazanych przez nią kryteriów w celu komercyjnym, pozyskanych z nadsyłanych paragonów (numer kasy fiskalnej, numer kolejny paragonu, data i godzina wystawienia paragonu, kwota zakupu, nip sklepu, adres sklepu). Skarżąca wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w przedmiocie danych pozyskanych w ramach prowadzonych przez Ministerstwo Finansów Edycji Narodowej Loterii Paragonowej. Decyzją Organu z dnia [...] lipca 2018 r. odmówiono wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Organ podzielił i podtrzymał dotychczas przedstawione stanowisko w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej "Kpa.") w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez zamieszczenie w osnowie zaskarżonej decyzji innego rozstrzygnięcia niż wymienionego w art. 138 Kpa.; art. 10 ust. 2 o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) poprzez niezasadne zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, polegające na zawarciu w treści uzasadnienia argumentów, iż Spółka nie wykazała istotnych prawnie okoliczności uzasadniających naturę informacji odnoszącą się do sektora publicznego, co wskazuje na komercyjny cel pozyskania danych, w sytuacji gdy cel wykorzystania informacji nie jest podstawą do odmowy ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego; art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dla ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest wymagane wykazanie przez Spółkę, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, mimo że ustawa expressis verbis wskazuje, że udzielenie zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest zależne od wykazania przez podmiot zobowiązany, że wytworzenie lub udostępnienie informacji wymaga podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności; art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez niezasadne przyjęcie, że wytworzenie informacji sektora publicznego zawartych we wniosku Spółki wymaga podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności i utrudniających wykonywanie kompetencji przez podmiot zobowiązany, mimo że Ministerstwo Finansów posiada informacje sektora publicznego i jest w stanie sporządzić zestawienie i opracowanie danych zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia [...] lutego 2018 r., na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji; art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 Kpa. poprzez dowolne przyjęcie przez podmiot zobowiązany, że wytworzenie żądanej przez Spółkę informacji wymaga "ponadstandardowych" działań oraz niedostateczne wyjaśnienie przez organ przesłanek będących podstawą odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; art. 5 ust. 2 w zw. z pkt 5 i pkt 7 motywów 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Ne 345, str. 90, ze zm., dalej: "Dyrektywa 98") poprzez niezasadne przyjęcie, że w sprawie potrzebne są działania "Nieproporcjonalne" do żądanych informacji, bez odpowiedniego wyjaśnienia i wskazania tej przesłanki, w tym w szczególności w sytuacji gdy wnioskowane dane są istotne dla rozwoju przedsiębiorczości w Polsce; art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zw. z pkt 11 i pkt 13 motywów Dyrektywy 98 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że do udostępnienia i przekazania informacji sektora publicznego jest wymagane posiadanie przez podmiot zobowiązany fizycznego dokumentu; art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że komercyjny cel pozyskania danych daje podstawę do odmowy udzielenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W skardze skarżąca rozwinęła zarzuty. W związku z powyższym wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i stwierdził, że nie dysponuje tymi danymi, dokonano ich protokólarnego zniszczenia a także nie dysponuje oryginalnym protokołem zniszczenia danych. Wskazał, że czas przechowywania tych danych związany był z czasem przeprowadzenia loterii i rozpatrzenia ewentualnych zarzutów, który to czas już minął. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak było powodu przechowywania danych i mogły one być zniszczone. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że jeżeli tak było to z jakich powodów organ prowadził postępowanie i nie przekazał takiej informacji nawet w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu nie wyjaśnił tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiająca wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego opisanej w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie odmówienia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w przedmiocie danych pozyskanych w ramach prowadzonych przez Ministerstwo Finansów edycji Narodowej Loterii Paragonowej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie zostały wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca. Najdalej idącym żądaniem ze strony skarżącej jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 145 § 2 ppsa. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a wobec tego aby można było stwierdzić nieważność, decyzja musi być dotknięta taką wadą. Jeżeli decyzja nie narusza prawa rażąco, bądź nie narusza prawa w ogóle, stwierdzenie jej nieważności jest niezgodne z tym przepisem. W tym konkretnym stanie faktycznym Sąd dostrzegają ułomność decyzji organu II instancji uznał, że z całego kontekstu decyzji i jej uzasadnienia faktycznie chodziło o utrzymanie w mocy decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Faktem jest, że zgodnie z art. 127 § 3 Kpa.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Natomiast w art. 138 Kpa. ustawodawca unormował rodzaje rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany, tj. Minister Finansów, będący organ administracji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie odmówił jej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Treść takiego rozstrzygnięcia jest tożsama z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Art. 138 Kpa. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w art. 134 Kpa. oraz art. 138 Kpa. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W sprawie organ administracyjny nie skorzystał z tego uprawnienia i ponownie wydał decyzję w tej samej sprawie o takim samym rozstrzygnięciu, mimo że rozpatrywał sprawę w kontekście wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co potwierdza treść osnowy decyzji ("po rozpatrzeniu zaskarżenia (....) oraz wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. złożonego przez P. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) odmawiam wyrażenia zgody"). W myśl art. 156 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy generalnie zasadny jest zarzut skarżącej o wydaniu przez Ministra Finansów decyzji z wadą nieważności. Niemniej jednak z uwagi na oświadczenie przedstawiciela organu wskazującego, że żądane informacje nie znajdują się już w posiadaniu organu, Sąd uznał, że z uwagi na zasadę ekonomii procesowej zasadne będzie wyjaśnienie sprawy, z tego też powodu uchylił w całości zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 Kpa.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 Kpa.). Z zasady wyrażonej w art. 8 Kpa. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, który kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy to organ musi wyjaśnić jaką w tym stanie faktycznym decyzję może wydać. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 Kpa. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ nie zbadał wyczerpująco istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.