II SA/Wa 950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.), Ewa Pisula - Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych – oddala skargę – Komendant Rejonowy Policji W. [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 124 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zawiesił K. B. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz zawiesił od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego wynagrodzenia. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 kpa rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowieniem nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W. [...] zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko K. B. , któremu postawiono zarzut, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. w Warszawie będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji W. [...], podczas pełnionej służby patrolowej nie wykonał polecenia służbowego udania się na ul. [...] w W. celem udzielenia pomocy i asysty załodze z Komendy Rejonowej Policji W. I wydanego przez dyspozytora [...] Stanowiska Kierowania Komendy [...] Policji, w dyspozycji którego pozostawał, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne opisane w dyspozycji art. 132 ust. 3 pkt 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 - tekst jednolity ustawy wraz z późniejszymi zmianami) w zw. z § 15 decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wprowadzenia do użytkowania "Ramowej instrukcji organizacji służby patrolowej na terenie podległym Komendantowi [...] Policji". Z uwagi na charakter popełnionego czynu oraz dobro prowadzonego postępowania dyscyplinarnego organ uznał, iż zachodzi potrzeba odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania czynności służbowych. Powyższy rozkaz personalny K. B. otrzymał w dniu [...] lutego 2014 r. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zapadłego rozstrzygnięcia, - § 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz U z 2002 r. Nr 120, poz. 1029 ze zmianami), poprzez błędne oznaczenie w decyzji organu uprawnionego do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, - § 2 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej odnośnie art. 124 ustawy o Policji, - § 2 ust. 2 pkt 9 powołanego rozporządzenia w zakresie braku argumentów przemawiających za zawieszeniem policjanta w czynnościach służbowych. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant [...] Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia dat określających początek i koniec okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, daty te ustalając stosowanie na dzień [...] lutego 2014 r. i dzień [...] maja 2014 r. w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż organem uprawnionym do zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza jest w przedmiotowej sprawie Komendant Rejonowy Policji W. [...] zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonego (Dz.U. z 2002 r.) w związku z art. 6 ust. 4 a ustawy o Policji. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 39 ust. 2 ustawy o Policji zgodnie, z którym właściwy przełożony może zawiesić policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż trzy miesiące. Jednakże do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie wskazanego wyżej przepisu prawa, oprócz faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, winien zostać spełniony jeszcze jeden warunek, a mianowicie celowości podjętego rozstrzygnięcia, tj. ochrony dobra postępowania lub dobra służby. W ocenie Komendanta [...] Policji, za celowe z punktu widzenia ochrony dobra służby uznać należy takie okoliczności sprawy, które powodują, iż zachodzi konieczność ochrony interesu służby poprzez wykluczenie funkcjonariusza z pełnienia zadań i czynności służbowych, wykonywanych w imieniu organu państwowego, w związku z zarzucanym temu policjantowi popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego. Przy czym interes służby winien przejawiać się dbałością o dobro tej służby. "Dobro służby" należy do zwrotów niedookreślonych Na pojęcie to składają się dobra szczegółowe, takie jak dobre imię Policji, zaufanie obywateli do jej organów, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji, czy też niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych, ale również dobra charakterystyczne dla samej formacji, takie jak podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służbowej, zachowanie zasad etyki zawodowej, czy też dyspozycyjności. Popełnienie zatem przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza w postaci kwalifikowanego naruszenia dyscypliny służbowej, rażąco godzi w wymienione dobra, stanowiące przecież również wartość społeczną. Przy czym podkreślić należy, iż policjant, który jest obwiniony o popełnienie kwalifikowanego przewinienia dyscyplinarnego nie tylko naraża służbę na szkody wynikające z faktu rażącego naruszenia wysokich wymagań, stawianych funkcjonariuszom publicznym, ale również pogarsza obraz służby publicznej. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy, właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Innymi słowy stwierdzić należy, iż zawieszenie w czynnościach służbowych jest instytucją służącą szybkiemu odsunięciu od bieżącego wykonywania zadań organów Policji policjanta w przypadku, gdy przestałby on spełniać wymogi stawiane policjantom i przyjął naganną postawę względem interesu służby, tożsamego przecież z jej dobrem, a uzasadniającą czasowe wykluczenie z ram organizacyjnych Policji. W przedmiotowej sprawie dobro służby przejawia się zatem koniecznością odsunięcia od wykonywania zadań i czynności służbowych policjanta, wynikając bezpośrednio z charakteru czynu, jaki zarzucono policjantowi w toczącym się przeciwko niemu postępowaniu dyscyplinarnym. Charakter tego dobra jest również powszechny, w związku z czym, oceniając czyn policjanta należy wziąć również pod uwagę oceny społecznej jakie on wywołuje. Z zawodem policjanta wiąże się bowiem, jak wskazano wyżej, szczególny stopień społecznego zaufania i w związku z tym, od policjantów wymaga się, aby przestrzegali szczególnych reguł godnego i zgodnego ze społecznym zaufaniem zachowania się. Zdaniem organu uwzględniając kwalifikowaną postać naruszenia przez skarżącego dyscypliny służbowej uznać należy, że w interesie służby leży czasowe odsunięcie K. B. od wykonywania zadań i czynności służbowych. Organ wskazał ponadto, iż w związku z tym, że skarżący zapoznał się z zaskarżonym rozkazem personalnym w dniu [...] lutego 2014 r. zachodzi konieczność dokonania zmian w zakresie ustalonych dat określających początek i koniec okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Z tego też względu daty te zostały ustalone stosownie na dzień [...] lutego 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego organu I instancji ewentualnie ich uchylenie. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie: art. 107 § 1, § 2 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. z 2002 r. Nr 120, poz. 1029 ze zm.), poprzez oznaczenie w zaskarżonym rozkazie organu administracji publicznej nieznanego ustawie, niepowołanie podstawy prawnej w zakresie całego rozstrzygnięcia a uzasadnienie zaskarżonego rozkazu jest sprzeczne z jego rozstrzygnięciem, art. 10, 15 i 138 § 1 kpa oraz art. 7, 9, 77, 80 i 107 § 1 3 kpa, § 2 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł te same argumenty, które wskazał w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Podstawę prawną wydanych i zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Konstrukcja wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Przy czym ustawodawca wyraźnie określa, że zawieszenie w czynnościach służbowych możliwie jest w wypadku spełnienia wyłącznie dwóch warunków: wszczęcie jednego z wymienionych postępowań i celowość zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Tylko te okoliczności decydują zarówno o fakcie zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i o okresie, na jaki orzeczono o zawieszeniu. Należy jednak podkreślić, że uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na dobro służby, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów. Motywy, jakimi kierował się organ, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o słuszność takiego załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie, jako przyczynę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych organ wskazał konieczność czasowego odsunięcia policjanta od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na charakter zarzuconego mu czynu w postępowaniu dyscyplinarnym. W ocenie organu charakter zarzucanego funkcjonariuszowi przewinienia dyscyplinarnego powoduje, że zachodzi konieczność ochrony interesu służby poprzez wykluczenie funkcjonariusza z pełnienia zdań i czynności służbowych. Odsunięcie skarżącego od czynności służbowych Komendant [...] policji uzasadnił również szeroko rozumianym dobrem służby. Wprawdzie pojęcie "dobro służby" nie jest zdefiniowane w ustawie Policji, tym niemniej jak słusznie wskazał organ na pojęcie to składają się dobra szczegółowe; takie jak dobre imię Policji, zaufanie obywateli do jej organów, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji czy też niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych, ale również dobra charakterystyczne dla mundurowej formacji, takie jak podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służbowej, zachowacie zasad etyki zawodowej czy też dyspozycyjności. Popełnienie zatem przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza w postaci kwalifikowanego naruszenia dyscypliny służbowej, rażąco godzi w wymienione dobra, stanowiące przecież również wartość społeczną. Przy czym podkreślić należy, iż policjant, który jest obwiniony o popełnienie kwalifikowanego przewinienia dyscyplinarnego nie tylko naraża służbę na szkody wynikające z faktu rażącego naruszenia wysokich wymagań, stawianych funkcjonariuszom publicznym, ale również pogarsza obraz służby publicznej. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy, właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Innymi słowy stwierdzić należy, iż zawieszenie w czynnościach służbowych jest instytucją służącą szybkiemu odsunięciu od bieżącego wykonywania zadań organów policji policjanta w przypadku, gdy przestałby on spełniać wymogi stawiane policjantom i przyjął naganną postawę względem interesu służby, tożsamego przecież z dobrem, a uzasadniającą czasowe wykluczenie z ram organizacyjnych Policji. W przedmiotowej sprawie dobro służby przejawia się zatem koniecznością odsunięcia od wykonywania zadań i czynności służbowych policjanta, wynikające, bezpośrednio z charakteru czynu, jaki zarzucono policjantowi w toczącym się przeciwko niemu postępowaniu dyscyplinarnym. Charakter tego dobra jest również powszechny, w związku z czym, oceniając czyn policjanta należy wziąć również pod uwagę oceny społeczne jakie on wywołuje. Z zawodem policjanta wiąże się bowiem, jak wskazano wyżej, szczególny stopień społecznego zaufania i w związku z tym, od policjantów wymaga się, aby przestrzegali szczególnych reguł godnego i zgodnego ze społecznym zaufaniem zachowania się. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu zgodzić należało się z organem, że wobec skarżącego zachodziły przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, wynika bowiem w sposób jednoznaczny jakimi motywami kierował się organ zawieszając skarżącego w czynnościach służbowych. W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut braku podstawy prawnej co do art. 124 ustawy o policji organ I instancji zawarł w podstawie prawnej art. 124 ustawy o Policji pominąwszy zapis odnoszący się do wskazania ust. 1. Podkreślić jednak należy, iż decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, albo określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie stanowi decyzji wydanej bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Ogólnie rzecz ujmując - odróżnić należy uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż wadliwości formy decyzji mogą być naprawione w trybie rektyfikacji decyzji, co uczynił organ odwoławczy odnosząc się z kolei do argumentacji podniesionej zarówno w odwołaniu jak i skardze dotyczącej braku oznaczenia organu uprawnionego do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. został wydany przez upoważniony organ, tj. Komendanta Rejonowego Policji W. [...], o czym świadczy pełna nazwa organu ze wskazaniem stopnia, imienia i nazwiska osoby piastującej wskazaną funkcję, a więc [...] P. B. - zamieszczone na drugiej stronie decyzji. Dodać przy tym należy, iż na oznaczeniu organu widnieje podpis wymienionego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Jednakże podkreślić należy, że brak oznaczenia organu w tak zwanej części nagłówkowej decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej (por. Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, A. Wróbel, LEX 2013). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 kpa wskazać należy, że nie każde naruszenie ww. przepisu stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Sąd może zaś uchylić decyzję administracyjną jedynie w sytuacji takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc, zarzut naruszenia tego przepisu mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że powyższe uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 10 kpa oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Nie znalazły również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi dotyczące m.in. naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 kpa. Wobec powyższego, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono w sentencji wyroku.