II SA/Wa 950/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania R. R., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o obniżeniu funkcjonariuszowi z dniem [...] kwietnia 2016 r. dodatku funkcyjnego do kwoty 2900 złotych miesięcznie wydanego na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2003 r. nr [...] powołał R. R. na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] ustalając, wysokość dodatku funkcyjnego na wysokość 1400 zł. Następnie dodatek ten był podwyższany: w 2005 r. do kwoty 1580 zł, potem do kwoty 1700 zł, w 2007 r. do kwoty 2000 zł, w 2013 r. do kwoty 2050 zł, w 2014 r. do kwoty 2150 zł, a rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] do kwoty 2300 zł. Policjantowi podwyższano dodatek funkcyjny na czas określony: od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. do kwoty 2780 zł, od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. do kwoty 2750 zł, od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. do kwoty 2750 zł. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] podwyższył funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. do kwoty 3450 zł miesięcznie. Komendant Główny Policji podkreślił, że skoro z dniem [...] września 2015 r. ustalono R. R. dodatek funkcyjny w wysokości 2300 złotych miesięcznie na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...], a uprzednio przyznano przedmiotowy dodatek w wysokości 2150 zł miesięcznie od dnia [...] listopada 2014 r., to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny, w okresie sześciu miesięcy (od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r.), ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia dodatku funkcyjnego w wysokości 3450 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1150 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Organ zaznaczył, że kwota 3450 zł odbiega też od kwot, do których uprzednio podwyższano policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony (2750 zł, 2780 zł). Mimo że dodatek funkcyjny w kwocie 3450 zł został przyznany policjantowi na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości. Komendant Główny Policji stwierdził, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego do kwoty 3450 zł miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 2900 złotych miesięcznie. Ponadto zauważył, że ustalona od dnia [...] kwietnia 2016 r. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. kwota należnego policjantowi na zajmowanym stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] dodatku funkcyjnego jest o 600 zł wyższa, niż przysługująca przed dniem [...] marca 2016 r. Jest ona adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej w Policji. Uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. R. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz rozkazu personalnego organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez niewykazanie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały obniżenie dodatku funkcyjnego do obecnej wysokości; 2. przepisów prawa procesowego, a w szczególności: a) art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności, poprzez błędne zastosowanie § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia; b) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; c) art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; d) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, m.in. poprzez niezapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; e) art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie; f) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz szczegółowego, wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których się organ oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Skarżący wskazał, że o ile przyznanie dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy to jego obniżenie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w powołanym rozporządzeniu. W jego ocenie podwyżka dodatku funkcyjnego zawarta w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. została dokonana zgodnie z przepisami prawa, jak również wytycznymi zawartymi w piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r., w którym podano, że podwyżki dodatku służbowego oraz funkcyjnego, przed odejściem ze służby, mogą dotyczyć jedynie funkcjonariuszy legitymujących się co najmniej 30 - letnią wysługą emerytalną, w tym co najmniej 25 letnim stażem służby w Policji, a jego wysokość nie może przekraczać 50% dotychczas ustalonej wysokości dodatku, co też miało miejsce w jego przypadku. Zaznaczył, że niezrozumiałym jest fakt, że dotychczasowy Komendant Wojewódzki Policji w [...], któremu bezpośrednio podlegał dokonał oceny jego wyników i całokształtu pracy na bardzo wysokim poziomie podwyższając dodatek funkcyjny na okres dwóch miesięcy, a zaraz potem pełniący obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], bez żadnej przyczyny, obniżył go za jeden miesiąc. Skarżący podważył dokonaną przez pełniącego obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ocenę realizacji jego zadań i zwrócił uwagę, że wymieniony do dnia [...] marca 2016 r. pełnił funkcję zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i nadzorował wyłącznie służbę prewencyjną, a nie całość zadań realizowanych przez niego jako Komendanta Powiatowego Policji w [...], w tym z zakresu służby kryminalnej i wspomagającej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia R. R. dodatku funkcyjnego. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta kształtowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne, przy czym zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość, co wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236). Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżać przedmiotowy dodatek. Stosownie do treści § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do treści § 8 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W myśl zaś § 8 ust. 5 pkt 2 dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Stosownie do przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Zdaniem Sądu, organy Policji dostatecznie przedstawiły powody obniżenia funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego. Przedstawiona argumentacja jest przekonywująca i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska przełożonego, który powołał się na ustanie przesłanek uzasadniających przyznanie tego dodatku w dotychczasowej wysokości. Organ słusznie podniósł, że skoro z dniem [...] września 2015 r. ustalono R. R. dodatek funkcyjny w wysokości 2300 zł miesięcznie na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...], a uprzednio przyznano dodatek w wysokości 2150 zł miesięcznie od dnia [...] listopada 2014 r., to brak jest podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny, w okresie sześciu miesięcy (od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r.), ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia dodatku funkcyjnego w wysokości 3450 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1150 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W tych okolicznościach, przełożony właściwy w sprawach osobowych nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez R. R. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, miał podstawę do przyjęcia, że przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku funkcyjnego, o jakich mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia ustały. Trafnie też zwrócono uwagę, że kwota 3450 zł odbiega od kwot, do których uprzednio podwyższano policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony (2750 zł, 2780 zł), a ponadto nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości. Nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...] podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Wydając rozkaz personalny o obniżeniu dodatku funkcyjnego wzięto pod uwagę analizę stopnia realizacji zadań i czynności służbowych przez R. R., a także interes społeczny wyrażający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenie. Z kolei niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.) nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji koniecznym jest bowiem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Organy Policji nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie o obniżeniu dodatku służbowego w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), wskazały, że kwota ustalonego dodatku jest adekwatna do rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych. Kwestie wysokości dodatku funkcyjnego skarżącego odniesiono także do średniej wysokości dodatku funkcyjnego na stanowisku komendanta powiatowego Policji garnizonu [...], która wynosiła ok. 2400 zł wg stanu na dzień [...] lutego 2016 r., zatem przyznanie R. R. dodatku funkcyjnego w wysokości 2900 zł miesięcznie nie może być uznane jako naruszające ważny interes policjanta. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i rozkazu personalnego organu I instancji pozwala na poznanie motywów obniżenia dodatku funkcyjnego, zatem zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując, kontrola zaskarżonego rozkazu personalnego w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jego wydaniu prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.