II SA/Wa 955/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (dalej jako PGNiG S.A. lub Spółka) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w 2014, 2015, 2016, 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji PGNiG S.A. wskazała, iż wnioskiem uzupełnionym w dniu w dniu [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym m.in. podanie łącznych kwot nagród przyznanych w Spółce w 2014, 2015, 2016, 2017 r. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1051 ze zm. – dalej jako u.z.n.k.) Spółka podniosła, iż informacje dotyczące łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w 2014, 2015, 2016 i 2017 r. są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Bowiem są to informacje wewnętrzne, organizacyjne przedsiębiorstwa i nie mają wpływu na politykę energetyczną państwa. Posiadają one wartość gospodarczą, której ujawnienie lub wykorzystanie może narazić spółkę na szkodę. PGNiG S.A. podejmuje odpowiednie działania niezbędne w celu zachowania tej informacji w poufności. W PGNiG S.A. obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa Informacji w Grupie Kapitałowej PGNiG stanowiąca załącznik do zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu Spółki PGNiG S.A. z dnia [...] marca 2015 r. W Spółce obowiązuje Regulamin Zasad Ochrony Informacji, który stanowi załącznik do Polityki Bezpieczeństwa Informacji PGNiG S.A. Zgodnie z pkt 2 Regulaminu Zasad Ochrony Informacji, szczególnej ochronie ze względu na poufność informacji podlegają informacje wrażliwe, w szczególności te, które zostały sklasyfikowane wg. "Wykazu rodzajów informacji wrażliwych – występujących w zakresie działania PGNiG S.A. podlegających szczególnej ochronie". Wśród informacji wrażliwych, które zostały sklasyfikowane jako tajemnica PGNiG S.A. z zakresie problematyki zasobów ludzkich znajdują się materiały zawierające informacje dotyczące wszelkich innych otrzymywanych od pracodawcy świadczeń, dotyczy to np. nagród jubileuszowych przekazywanych w Spółce jej pracownikom, których wysokość uwarunkowana jest stażem pracy. Regulamin Zasad Ochrony Informacji obowiązujący w PGNiG S.A. wskazuje na działania niezbędne w celu zachowania w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i takie działania są podejmowane przez PGNiG S.A. w zakresie informacji, o które wnioskuje Stowarzyszenie, w szczególności dokumenty te i materiały są odpowiednio chronione, nadzorowane i archiwizowane. Decyzja PGNiG S.A. z dnia [...] kwietnia 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Stowarzyszenie podniosło zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione zastosowanie, 3) art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową, 4) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia wyłączenia jawności określonych w niej informacji jest zbyt ogólna, aby można byłoby merytorycznie odnieść się do ograniczenia. Nie jest bowiem wystarczające powołanie się przez Spółkę na klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy, będącą efektem samego tylko życzenia kontrahenta. Nadto wadliwą jest interpretacja, jakoby w gestii Spółki była możliwość objęcia dowolnej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, bez wykazania spełnienia ustawowych przesłanek. Spółka nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wystąpiła przesłanka ustawowa uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej, ale winna przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, w tym ustaleń w części, w której przepis szczególny postawił domniemanie nie zastrzeżenia tajemnicy klauzul umownych, a także ustaleń co do podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności konkretnych klauzul umownych. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Powyższe uwagi należy wziąć pod uwagę, w kontekście wniosku o udostępnienie zbiorczych danych, które i tak spółka dużym zakresie publikuje (do skargi załączono wydruk sprawozdawczy – 2.3.2. Informacje o świadczeniach dla kluczowego personelu Grupy Kapitałowej). W odpowiedzi na skargę PGNiG S.A. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik Spółki podniósł, iż tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. PGNiG S.A. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i opierając ją na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazała, iż ujawnienie informacji, o które wnosi skarżące Stowarzyszenie są informacjami wewnętrznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa i nie mają wpływu na politykę energetyczną państwa, a ujawnienie może narazić Spółkę na szkodę. Nawet ogólna informacja, jaką jest suma nagród przyznanych w Spółce w konkretnych latach ma charakter cenotwórczy, a tym samym wartość gospodarczą. Tryb ujawnienia informacji w spółkach publicznych regulują przepisy dotyczące oferty publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. PGNiG S.A. jako spółka publiczna prezentuje dane, dotyczące np. nagród jubileuszowych, zobowiązań pracowniczych i innych informacji w raportach, które PGNiG S.A. regularnie publikuje, spełniając swoje obowiązki informacyjne. Zawarte w raportach informacje mają wartość gospodarczą, mimo że są informacjami ogólnymi, ujawnienie ich w innym trybie (poza raportem) może mieć wpływ na kształtowanie ceny akcji PGNiG S.A. i tym samym na nierówne traktowaniem akcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje między innymi, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie kwestia tego, że PGNiG S.A. jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej, zaś żądana informacja o łącznych kwotach nagród przyznanych w Spółce w latach 2014 – 2017 r. jest informacją publiczną, nie budzi wątpliwości, gdyż to zagadnienie rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/17. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu stała się zasadność odmowy udostępnienia wnioskującemu Stowarzyszeniu informacji publicznej w powyżej wskazanym zakresie, ze względu na objęcie tej informacji ochroną prawną – tajemnicą przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy". W orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a pojęcia te pokrywają się zakresowo, przy jednoczesnym wskazaniu, że tajemnica przedsiębiorcy, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stosownie do art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przesłanki uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa należy interpretować ściśle, a ich wskazanie należy do obowiązków podmiotu, który je powołuje. Przy czym, nie jest uzasadnione stanowisko, iż w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, czyli że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych, nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 603/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 401/15). Determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14). W ocenie Sąd, uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest tak wadliwe, że uniemożliwia ocenę trafności rezultatów subsumpcji podmiotu wydającego decyzję. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji unaocznia, że brak jest w niej w istocie argumentacji na rzecz wykazania spełnienia przez żądaną informację przesłanki materialnej uznania jej za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w ogóle nie wskazuje jakichkolwiek argumentów skonkretyzowanych do stanu faktycznego sprawy odnośnie tego, że żądane informacje stanowią informację posiadającą wartość gospodarczą, której ochrona przeważa nad zasadą jawności wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżona decyzja za wystarczające dla odmowy udostępnienia informacji publicznej w istocie poczytuje to, że PGNiG wprowadził wewnętrzne instrumenty prawne mające na celu zachowanie wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w poufności. Oznacza to jedynie, iż Spółka w uzasadnieniu decyzji odmownej wykazała spełnienie przesłanki formalnej z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Co zaś się tyczy przesłanki materialnej Spółka jedynie wskazała, iż " ... informacje dotyczące łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w 2014, 2015, 2016 i 2017 r. są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Bowiem są to informacje wewnętrzne, organizacyjne przedsiębiorstwa i nie mają wpływu na politykę energetyczną państwa. Posiadają one wartość gospodarczą, której ujawnienie lub wykorzystanie może narazić spółkę na szkodę. PGNiG S.A. podejmuje odpowiednie działania niezbędne w celu zachowania tej informacji w poufności". Stwierdzenie posiadania przez żądaną informację wartości gospodarczej i wyrządzenie potencjalnej szkody w przypadku jej ujawnienia nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższej kwestii, uniemożliwia kontrolę Sądu co do prawidłowości kwalifikacji przez Spółkę wnioskowanej informacji z punktu widzenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust.4 u.z.n.k., w sytuacji gdy podstawę odmowy udzielenia wnioskowanych danych stanowiło jedynie powołanie się na wdrożone procedury zachowania poufności. Wskazanych braków uzasadnienia decyzji nie mogła konwalidować odpowiedź na skargę. Nawet jednak zawarte w niej uzasadnienie nie przekonuje co do prawidłowości stanowiska organu. Argument, że ujawnienie łącznych kwot wydatkowanych w Spółce na nagrody w poszczególnych latach (są to w istocie dane sprawozdawcze, statystyczne) może mieć wpływ na kształtowanie cen akcji PGNiG i tym samym nierówne traktowanie akcjonariuszy, jest co najmniej dyskusyjny jeśli się zważy, iż PGNiG publikuje informacje o charakterze sprawozdawczym, np. o łącznej kwocie wynagrodzeń, świadczeń dodatkowych oraz nagród w 2016 r. i 2017 r. wypłaconych i należnych z tytułu pełnienia funkcji w PGNiG (dostępne w Internecie: Sprawozdanie Zarządu z Działalności PGNiG S.A. Grupy Kapitałowej PGNiG za rok 2017, str. 91). Spółka nie wyjaśniła choćby, dlaczego powyższa informacja nie korzysta z waloru poufności, natomiast podanie ogólnej kwoty przeznaczonej na nagrody w Spółce już tak. Nie zobrazowała, w jaki sposób ujawnienie tej informacji może w jej ocenie naruszyć interesy przedsiębiorcy. Reasumując stwierdzić należy, że dostrzeżone nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji, obligują Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem wytycznych oraz oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 200 zł i opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).