II SA/Wa 959/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Joanna Kube Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uposażenia, zwolnienia z ostatnio zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną oraz utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 108 i 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 – 3 i 6, § 5, § 8 ust. 1 – 4, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148) w związku z § 3, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 150 – zwanym dalej rozporządzeniem zmieniającym): 1. ustalił P. P. – starszemu specjaliście administratorowi systemu ZSRN Sekcji Obserwacji Technicznej Wydziału Łączności i Informatyki, etat mjr w 07 grupie uposażenia zasadniczego, uposażenie w 07 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, dodatek służbowy na czas nieokreślony w XIII kategorii z mnożnikiem 0,74 kwoty bazowej, 2. zwolnił P. P., na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, z dniem 27 lutego 2009 r. z zajmowanego stanowiska i od dnia 28 lutego 2009 r. mianował na stanowisko służbowe: starszy specjalista administrator systemu ZSRN Sekcji Obserwacji Technicznej Wydziału Łączności i Informatyki, etat kpt. w 07 grupie uposażenia zasadniczego, 3. wskazał, że kwota bazowa została określona w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 58) w wysokości 1.523,29 zł, 4. nadał rozkazowi, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wyjaśnił, że rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie 28 lutego 2009 r., wprowadzono między innymi nowe wartości mnożników kwoty bazowej w poszczególnych kategoriach dodatku służbowego albo funkcyjnego. Części rozporządzenia nadano moc wsteczną wskazując, że przepisy mają zastosowanie do uposażeń i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy od dnia 1 stycznia 2009 r., stąd należało ustalić uposażenie zasadnicze oraz przyznać dodatki służbowe lub funkcyjne odpowiadające nowym wartościom mnożników kwoty bazowej. Dalej Komendant [...] Oddziału SG wywodził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego funkcjonariuszy mianowanych albo powołanych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia na stanowiska służbowe określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, mianuje się albo powołuje na stanowisko służbowe równorzędne tym stanowiskom określonym w załączniku nr 7 do rozporządzenia zmieniającego. Natomiast stosownie do § 5 rozporządzenia zmieniającego funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowiskach zaszeregowanych do określonych stopni etatowych zachowują prawo do stopni etatowych określonych dla tych stanowisk na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień służbowy w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Z uwagi zaś na to, że stanowisko, które zajmował P. P. przez dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego zaszeregowane było do innego stopnia etatowego, należało zwolnić skarżącego ze stanowiska i mianować na nowe stanowisko służbowe. Z uwagi zaś na zapisy § 3 i § 4 rozporządzenia zmieniającego przyznano skarżącemu uposażenie zasadnicze przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości nie mniejszej niż dotychczasowa wysokość tego mnożnika oraz zaszeregowano do grupy uposażenia zasadniczego odpowiadającej grupie uposażenia, do której funkcjonariuszowi zachowano prawo przed tym dniem. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano z uwagi na konieczność stworzenia warunków do natychmiastowej wypłaty skarżącemu uposażenia, ponieważ przepisy rozporządzenia zmieniającego w zakresie objętym rozkazem mają zastosowanie do uposażeń i dodatków do uposażenia należnych od 1 stycznia 2009 r. W odwołaniu od rozkazu z [...] lutego 2009 r. P. P. podniósł, że rozkaz ten ogranicza jego prawa nabyte, ponieważ stanowisko, na które został mianowany, nie jest stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego. Wynika to z porównania stopni etatowych, gdyż z wcześniej zajmowanym stanowiskiem łączył się stopień etatowy majora czyli starszego oficera, natomiast z obecnym – stopień kapitana, czyli oficera młodszego. Ograniczone zostały również związane ze stopniem przywileje, takie jak: możliwość awansu do stopnia w korpusie starszych oficerów oraz pozbawienie dodatkowej normy zaludnienia. Skarżący podniósł nadto, że założeniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym było wzmocnienie motywacyjnego systemu uposażeń, nie zaś ograniczanie przysługujących przywilejów. Skarżący podkreślił również swoje osiągnięcia w służbie i wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej o skorzystanie z uprawnienia zawartego w art. 107 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, czyli zezwolenie funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, na zachowanie prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, bądź mianowanie na równoległe stanowisko oficera starszego. Nadto wskazał, że zmiana stopnia etatowego stawia go w szeregu funkcjonariuszy, względem których zastosowano karę dyscyplinarną w postaci obniżenia stopnia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2009 r., uznając, że nie narusza on prawa. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że stanowisko, na które został mianowany P. P., jest stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego, na mocy zapisów załącznika nr 7 do rozporządzenia zmieniającego, zawierającego wykaz równorzędnych stanowisk. Nadto Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił, że nie mógł zastosować względem skarżącego uprawnienia przewidzianego w art. 107 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ponieważ dotyczy on zachowania prawa do grupy uposażenia, a skarżącemu nie została zmieniona grupa uposażenia. Zmienił się jedynie stopień etatowy z majora na kapitana, ale w tym przypadku nie ma zastosowania wskazany już wyżej przepis art. 107 ust. 2. W skardze P. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, 2) art. 8 i art. 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, 3) art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez uchylanie się od wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się w toku całego postępowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 4) art. 15 poprzez uchylanie się organu II instancji od samodzielnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń faktycznych, 5) art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę, 6) art. 80 kpa poprzez uchylenie się od wszechstronnego i wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie uznania, iż oba stanowiska są stanowiskami równorzędnymi. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego czyli art. 42, art. 92, art. 98 i art. 107 ustawy o Straży Granicznej, które to naruszenie skutkuje ograniczeniem praw skarżącego. Z powodu obniżenia zaszeregowania stanowiska służbowego ze stopnia etatowego majora do kapitana skarżący utracił bowiem możliwość uzyskania awansu na wyższy stopień na dotychczasowym stanowisku, jak również dodatkową normę zaludnienia, przysługującą na stanowisku zaszeregowanemu w stopniu majora. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ustalenie uposażenia P. P.i stało się konieczne z uwagi na zmianę przepisów regulujących kwestie uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zgodnie zaś z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariuszy mianowanych albo powołanych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia na stanowiska służbowe określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148), w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, mianuje się albo powołuje na stanowisko służbowe równorzędne tym stanowiskom określonym w załączniku nr 7 do rozporządzenia zmieniającego. Natomiast stosownie do § 5 tego rozporządzenia funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowiskach zaszeregowanych do określonych stopni etatowych zachowują prawo do stopni etatowych określonych dla tych stanowisk na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień służbowy w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast z załącznika nr 7 do rozporządzenia zmieniającego wynika, iż równorzędnym dla stanowiska starszego specjalisty, zaszeregowanego w 07 grupie uposażenia ze stopniem etatowym majora i zajmowanym przed 1 stycznia 2009 r., od 1 stycznia 2009 r. jest stanowisko starszego specjalisty w 07 grupie zaszeregowania, ale ze stopniem etatowym kapitana. Jednakże z treści uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wynika, by zostały spełnione przesłanki przewidziane w § 5 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2009 r. P. P. nie został bowiem mianowany na pierwszy stopień służbowy w korpusie (posiada obecnie stopień porucznika Straży Granicznej, a więc drugi stopień w korpusie oficerów – art. 59 pkt 4 lit. b ustawy o Straży Granicznej), nie przesłużył również okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. W ocenie Sądu, nie zostały zatem spełnione przesłanki wydania rozkazu personalnego w części dotyczącej zmiany P. P. stopnia etatowego w związku ze zmianą rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Treść § 5 rozporządzenia zmieniającego wskazuje, że ustawodawca przewidział czasową ochronę dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, którym w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego zmienione powinno być zaszeregowanie stanowiska do niższego stopnia etatowego. Ochrona powyższa powinna trwać do czasu zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w § 5 i omówionych wyżej. Dodać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej nie mógł zastosować przepisu art. 107 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ponieważ regulacja ta umożliwia Komendantowi Głównemu Straży Granicznej wydanie zezwolenia na zachowanie przez funkcjonariusza prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, wprawdzie z zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, jednak sytuacja skarżącego nie wyczerpuje dyspozycji powołanego przepisu. P. P. nie został bowiem przeniesiony na stanowisko służbowe, a jedynie został mianowany na stanowisko w nowej strukturze uposażenia. Nadto, na nowo określonym stanowisku obowiązuje ta sama, co na poprzednio zajmowanym, grupa uposażenia. Wobec tego, ochrony przed zmianą stopnia zszeregowania należy szukać w przepisie § 5 rozporządzenia zmieniającego. Odnosząc się natomiast do zarzutów P. P. dotyczących utraty uprawnień w zakresie możliwości awansu na wyższy stopień funkcjonariusza Straży Granicznej, czy też utraty przywilejów związanych ze stanowiskiem zaszeregowanym do korpusu starszych oficerów w postaci dodatkowej normy zaludnienia, wyjaśnić należy, że ani kwestie awansu, ani też sprawy mieszkaniowe, nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto, nie stanowią praw nabytych, lecz są potencjalną możliwością – a więc przyszłym i niepewnym zdarzeniem. Co więcej, sam ustawodawca w załączniku nr 7 do rozporządzenia zmieniającego określił, które stanowiska są równorzędne względem zajmowanych przed 1 stycznia 2009 r., stąd też ewentualne zarzuty co do ograniczenia praw mogą być rozpatrywane jedynie w postępowaniu ściśle związanym z ograniczeniem lub utratą tych uprawnień. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej wyjaśnią czy zaistniały wszystkie przesłanki do zmiany skarżącemu stopnia etatowego na zajmowanym stanowisku. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.