II SA/Wa 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Centralnego Zarządu Służby Więziennej w [...] wpłynął wniosek R. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie zanonimizowanych kopii odpowiedzi Centralnego Zarządu Służby Więziennej na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z okresu 2010-2016. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. wystosowano pisma do Biur Centralnego Zarządu Służby Więziennej w celu ustalenia zakresu prac związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Z uwagi na obszerny zakres wniosku, w tym w szczególności konieczność uzyskania stanowisk z kilku komórek organizacyjnych Centralnego Zarządu Służby Więziennej, pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformowano wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku do dnia [...] czerwca 2016 r. i o przyczynach. W dniu [...] czerwca 2016 r. na podstawie dokonanych ustaleń w sprawie, sporządzono odpowiedź, w której stwierdzono, że korespondencja z Rzecznikiem Praw Obywatelskich ma różnorodny zakres i charakter wobec tego sprawy te kompetencyjnie na przestrzeni lat były realizowane przez różne komórki organizacyjne Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Wyodrębnienie wszystkich pism, których adresatem był Rzecznik Praw Obywatelskich wymaga kwerendy dokumentacji kancelaryjnej oraz archiwalnej wszystkich Biur CZSW. Z tego względu, biorąc pod uwagę nakład sił, środków, zaangażowanie czasowe pracowników stwierdzono, że informacja, o którą wnosił wnioskodawca jest informacją przetworzoną i wezwano R. S. do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 7 dni od otrzymania pisma. W dniu [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca sporządził odpowiedź (data wpływu do CZSW [...] czerwca 2016 r.), w której stwierdził, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przywołał poglądy zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11 i w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13. Organ wskazał, iż przenosząc poglądy zawarte w tych wyrokach na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że informacja żądana przez skarżącego spełnia kryteria informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skoro wnioskodawca nie wskazał szczególnego interesu publicznego, to należało wydać decyzję odmowną. R. S. wniósł odwołanie od wymienionej decyzji do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu treści wniosku i dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że na jego prośbę Dyrektor Generalny SW wyjaśnił, że w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej nie używa się programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Postępowanie z korespondencją reguluje zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego SW z [...] grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Organ wskazał, że wpływająca korespondencja jest ręcznie wpisywana w dzienniku korespondencji lub rejestrze wpływów. Po odnotowaniu wpływu w kancelarii jawnej, jest kierowana do sekretariatu Biura Dyrektora Generalnego SW, do sekretariatu zastępców Dyrektora Generalnego SW lub sekretariatu właściwej komórki organizacyjnej CZSW. Niektóre sekretariaty korzystają pomocniczo z programu [...]. W oparciu o rzeczowy wykaz akt, korespondencja z Rzecznikiem Praw Obywatelskich jest ewidencjonowana w ramach klasy [...] "Współpraca z ministerstwami i urzędami centralnymi". Minister Sprawiedliwości podniósł, że aktualnie, zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem sądów administracyjnych, także suma informacji prostych może, w okolicznościach konkretnej sprawy, zostać uznana za informację przetworzoną. Dzieje się tak w przypadku, gdy nakład pracy, czasu i środków niezbędnych do przygotowania informacji jest do tego stopnia znaczny, że może bezpośrednio rzutować na destabilizację pracy organu. Organ odwoławczy wskazał, że informacja publiczna, której domaga się R. S., posiada następujące cechy: na dzień wydania decyzji organu I instancji nie tworzyła uporządkowanego, gotowego do udostępnienia zbioru dokumentów; korespondencja z Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie podlega oznaczeniu odrębnym symbolem od pozostałych dokumentów. Jest rejestrowana w ramach zbiorczej kategorii [...] "Współpraca z ministerstwami i urzędami centralnymi"; wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich mają różnorodny charakter (wystąpienia generalne, prośby o informacje lub stanowiska, interwencje w sprawach skarg indywidualnych osób etc.) i z tego względu pozostają rozproszone w dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej poszczególnych komórek organizacyjnych CZSW; w CZSW nie używa się programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Przychodzące pisma, co do zasady, podlegają ręcznemu wpisowi do dziennika korespondencji lub rejestru wpływów. Minister wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji informował, że przygotowanie informacji, zgodnej z wnioskiem, wymagałoby przeznaczenia takiego nakładu sił, środków i zaangażowania pracowników, które wskazuje na przetworzenie informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, to stanowisko jest uzasadnione. Charakter żądanej w sprawie informacji, a także nakład pracy potrzebny do jej przygotowania, wpisują się w definicję informacji przetworzonej, którą można wyprowadzić ze wspomnianej, utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Odpowiedzi CZSW na wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczyły różnorodnych spraw, niekiedy spraw indywidualnie oznaczonych osób. Z tego też powodu wyselekcjonowanie żądanych dokumentów, spośród pozostałej dokumentacji, musiałoby być jedynie pierwszym z wielu etapów na drodze do wydania ich panu S. Bezsprzecznie najważniejszym z nich byłby etap analizy treści każdego dokumentu z osobna w celu ustalenia, czy zawiera on dane chronione przez prawo (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), czy też może zostać udostępniony bez ograniczeń. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie dostępnych źródeł informacji, brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że skarżący w istocie działa w interesie publicznym i jego intencją jest realne i konkretne wykorzystanie żądanych informacji dla dobra ogółu. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Referendarz sądowy WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 96/17 zwolnił skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił radcę prawnego. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, radca prawny, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż poza sporem pozostaje, że żądana informacja jest informacją publiczną. Znaczenie dla sprawy ma zaś to, czy jest to informacja prosta czy przetworzona. Pełnomocnik przywołał poglądy zaprezentowane w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stwierdził, że w sytuacji, gdy organ posiada w sowich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zaliczeniu czy zestawieniu nie może być uznane za informację przetworzoną. Żądane przez skarżącego informacje nie wymagają analizowania, segregacji a jedynie anonimizacji. Jednocześnie czynność zanonimizowania i zestawienia nie powinna stanowić dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego, a na pewno nie intelektualnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w jej art. 1 ust. 1. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (v. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. W sprawie jest bezsporne, że na dzień wydania decyzji, organ nie dysponował zbiorem żądanej informacji publicznej. Z decyzji organu I instancji wynika, że korespondencja z RPO ma różnorodny zakres i charakter, że na przestrzeni lat sprawy te były realizowane przez różne komórki organizacyjne Centralnego Zarządu SW. Organ wskazał też na konieczność kwerendy dokumentacji kancelaryjnej oraz archiwalnej Biur Centralnego Zarządu. Na tej podstawie organ przyjął, że nakład sił, środków i zaangażowanie czasowe pracowników wskazują, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Organ I instancji nie dokonał jednakże w decyzji żadnych ustaleń, co do tego, czy prowadzony jest rejestr ręczny (jeden, bądź kilka), czy elektroniczny w tym zakresie, ile komórek organizacyjnych CZSW posiada informacje na temat żądanej informacji publicznej, czy wiadomo jest ile takich odpowiedzi na pisma RPO we wskazanym przez wnioskodawcę okresie było wystosowanych przez CZSW, z jakiego okresu żądana informacja publiczna znajduje się w archiwum i w konsekwencji organ nie ustalił i nie wskazał w decyzji, jaki byłby faktyczny nakład pracy (czasochłonność) oraz zaangażowania ilu pracowników wymagałoby, aby udostępnić żądaną przez wnioskodawcę informację publiczną. Przede wszystkim zaś organ I instancji nie stwierdził w decyzji, że kwerenda dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej wywołałaby jakikolwiek negatywny wpływ na funkcjonowanie, wykonanie zadań ustawowych przez CZSW, czy Służbę Więzienną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (v. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W sprawie niniejszej organy nie wykazały w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacja publiczna w postaci zanonimizowanych kopii odpowiedzi Centralnego Zarządu Służby Więziennej na pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z lat 2010-2016, stanowi informację przetworzoną. Ocena Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, jak i organu II instancji we wskazanym wyżej zakresie jest oceną co najmniej przedwczesną, a tym samym dowolną, naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd zauważa, że Minister Sprawiedliwości podjął przed wydaniem zaskarżonej decyzji próbę dokonania – w ramach korespondencji z organem I instancji – ustaleń, co do pracochłonności udzielenia żądanej informacji publicznej, jednakże w istocie nie uzyskał od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej żadnych informacji (danych) w tym właśnie zakresie, które mogłyby świadczyć o tym, że rzeczywiście udostępnienie żądanej informacji publicznej mogłoby wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie organu. Organ odwoławczy ustalił przy tym, że korespondencja z RPO jest rejestrowana w ramach zbiorczej kategorii "Współpraca z ministerstwami i urzędami centralnymi". Oczywiście, w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas można taką informację uznać za przetworzoną. Samo dokonanie anonimizacji nie jest jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem (v. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali, ile rejestrów dotyczących lat 2010-2015 wymagałoby wstępnego przeglądu celem ustalenia, jak ogromny ilościowo może być zbiór żądanej informacji publicznej (czy są to rejestry ręczne (na takie, co do zasady wskazał organ odwoławczy), czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej. Organ I instancji wskazywał w decyzji na różne komórki organizacyjne CZSW, w których realizowane były sprawy dotyczące udzielanych odpowiedzi w latach wskazanych we wniosku. Na rozproszenie korespondencji w różnych komórkach CZSW wskazywał też organ II instancji. Ustalenia wymaga zatem, ile takich komórek organizacyjnych CZSW byłoby zaangażowanych w poszukiwanie żądanej informacji publicznej, ilu funkcjonariuszy obowiązanych byłoby dokonać czynności w celu realizacji wniosku i jaki czas musiałby być na to poświęcony. W końcu ustalenia przez organ wymagać będzie, czy podjęcie tych wszystkich czynności wpłynie negatywnie na funkcjonowanie organu. W przypadku dalszego twierdzenia, iż żądana we wniosku informacja ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę, iż dostęp do informacji jest zasadą konstytucyjną (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z u.d.i.p., winno być przekonująco wykazane w decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.