II SA/Wa 960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 39a, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643) w związku z § 1, § 4, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118 poz. 1014, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że M. D. rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony w dniu [...] marca 2017 r. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. Następnie rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2017 r. Jak wynika z akt sprawy M. D., będąc od dnia [...] listopada 2017 r. emerytem Straży Granicznej złożył w dniu 18 grudnia 2017 r., poprawione i uzupełnione w dniu 11 stycznia 2018 r., oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym wskazał, że od dnia 8 marca 2017 r. nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W ocenie organu odwoławczego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej słusznie uznał, że M. D. składając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 8 marca 2017 r. do dnia 14 listopada 2017 r. pozostawał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a zatem nie pełnił służby, co, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącym, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada w miejscu pełnienia służby dom jednorodzinny, wypełnia przesłankę negatywną do przyznania uprawnienia do powyższego świadczenia. Zaznaczył, że funkcjonariusz, przeniesiony rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2017 r. do dyspozycji Komendanta [...] ze służby, nie wykonuje, zgodnie z art. 39a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, obowiązków służbowych, zachowując prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tak więc Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego prawidłowo stwierdził, że funkcjonariusz posiada zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego, bowiem w oświadczeniu mieszkaniowym wskazał, iż posiada lokal mieszkalny w miejscowości [...], w którym zamieszkuje od 4 listopada 2009 r., ponadto żona funkcjonariusza posiada dom w miejscowości [...] przy ul. [...]. Zaznaczył, że M. D. przed przeniesieniem do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, nie posiadał uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby posiadał dom w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz lokal mieszkalny w miejscowości [...]. Organ stwierdził, że przeniesienie do dyspozycji nie powoduje nabycia przez funkcjonariusza nowych uprawnień, lecz zachowuje prawo do uposażenia przysługującego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2017 r. funkcjonariusza przeniesiono do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby, nie wskazując miejsca pełnienia służby. M. D. pozostając w dyspozycji od dnia 8 marca 2017 r. do dnia 14 listopada 2017 r., nie był delegowany, na polecenie właściwego przełożonego, do czasowego wykonania obowiązków służbowych. Nie nabył zatem uprawnień do wnioskowanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. zarzucając naruszenie art. 39a ustawy o Straży Granicznej oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie z uwagi na brak podstawy prawnej i faktycznej odmowy przyznania świadczenia. Uznał, że organ przywołał szereg warunków, które spełnił do otrzymania świadczenia, a następnie odmówił jego przyznania z powodu przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Podkreślił, że przeniesienie służbowe funkcjonariusza wiąże się z konsekwencjami zarówno osobowymi, jak i prawnymi i odmowa przyznania świadczenia spowodowana brakiem przydziału lub przewidywanym zwolnieniem ze służby nie może być celem samym w sobie. Pozostawanie w dyspozycji jest formą służby i obliguje go do pozostawania w gotowości do niej, co też uczynił. W jego ocenie uprawnienie wynikające ze zmiany odległości od miejsca zamieszkania do miejsca przypisanej służby nie może być uzależniane od ostatnio zajmowanego stanowiska, jak uzasadnia to organ, lecz z chwilą przeniesienia do dyspozycji staje się przysługującym prawem, co potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. Zwrócił uwagę, że w czasie zawieszenia w czynnościach służbowych w dniu 1 marca 2015 r. uległo likwidacji zajmowane stanowisko służbowe w związku z likwidacją Placówki Straży Granicznej w [...]. Od tej daty aż do dnia przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 7 marca 2017 r. nie posiadał stanowiska służbowego (było ono wirtualne). Niezasadnym zatem jest odwoływanie się organu do ostatnio zajmowanego stanowiska skoro zostało ono zlikwidowane trzy lata wcześniej, a nowo wyznaczone jest oddalone od niego o 120 km – Kierownik Placówki lub dyspozycja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Podał, że decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówiono mu przydziału lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery w miejscowości pobliskiej po przeniesieniu do dyspozycji, co zdaniem skarżącego, potwierdza, iż powinien uzyskać prawo do równoważnika za brak kwatery za okres pozostawania w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził, aby Komendant Główny Straży Granicznej utrzymując w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2018 r. naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, z późn. zm.), który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118 poz. 1014, z późn. zm.) stanowi, że przedmiotowe świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli we wskazanych miejscowościach on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu lub lokalu wymienionego w pkt 1-6 tego paragrafu. Z przepisu art. 92 ust. 1 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że przyznane funkcjonariuszowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 96 ust. 1 uprawnienie do omawianego równoważnika pieniężnego. Ma ono zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do funkcjonariusza nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Oczywistym zatem jest, że skoro funkcjonariuszowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, to równoważnik pieniężny przysługuje mu dotąd, dopóki posiada niezrealizowane prawo do mieszkania, czyli nie posiada on lokalu mieszkalnego o powierzchni zapewniającej mu określone normy zaludnienia. W sprawie bezsporne jest, że M. D. w okresie, za który ubiega się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, tj. od dnia 8 marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2017 r. (zwolnienia ze służby) pozostawał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, co wynika z rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie którego został zwolniony z dniem [...] marca 2017 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesiony w dniu 8 marca 2017 r. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. W ocenie Sądu organy słusznie wskazały, że w stosunku do funkcjonariusza zwolnionego z zajmowanego stanowiska i przeniesionego do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się zwolnienie ze służby, w zakresie prawa do świadczeń ma zastosowanie art. 39a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz nie wykonuje obowiązków służbowych, zachowując prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei z treści art. 125 tej ustawy wynika, że w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zwrócić należy uwagę, że instytucja pozostawania w dyspozycji przełożonego nie wpływa na status funkcjonariusza w tym znaczeniu, że w dalszym ciągu pozostaje on w służbie. Przełożony posiada możliwości kształtowania przebiegu służby funkcjonariusza pozostającego w gotowości do wykonywania określonych czynności służbowych, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181 poz. 1517), zgodnie z którym w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz może zostać: 1) wyznaczony do wykonywania określonych zadań służbowych, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez funkcjonariusza kwalifikacjom lub do pełnienia na określonych warunkach dyżurów, 2) skierowany do odbycia odpowiednich kursów, szkoleń lub praktyk zawodowych. Jak wynika z akt sprawy M. D. okresie 8 marca 2017 r. – [...] listopada 2017 r. nie był delegowany przez przełożonego do czasowego wykonywania obowiązków służbowych. Przed przeniesieniem do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie posiadał uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby posiadał lokal mieszkalny w miejscowości [...], natomiast żona posiadała dom w miejscowości [...] przy ul. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę organy Straży Granicznej słusznie stwierdziły, że w przypadku, gdy funkcjonariusz posiada zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego to brak jest podstaw do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto należy podkreślić, że w art. 99 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca określił w jakich przypadkach nie można przydzielić funkcjonariuszowi w drodze decyzji lokalu mieszkalnego. Skoro świadczenie podstawowe nie może być przyznane z uwagi na spełnienie przesłanki negatywnej z tego przepisu, to i nie może zostać przyznane świadczenie od niego pochodne (równoważnik za brak lokalu mieszkalnego), gdyż takowe nie ma samodzielnego bytu prawnego. Innymi słowy nie jest możliwe przyznanie świadczenia rekompensacyjnego pieniężnego (równoważnika) za niewydanie przedmiotu w naturze, skoro określony podmiot nie jest uprawniony do uzyskania przedmiotu fizycznego. W przedmiotowej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu przydziału lokalu mieszkalnego. Nie została ona zaskarżona. Tym samym wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej brak uprawnienia funkcjonariusza do podstawowej formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, jaką jest przydział lokalu mieszkalnego, brak jest podstaw do przyznania świadczenia substytucyjnego, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni art. 39a, art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1ustawy o Straży Granicznej mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).