II SA/Wa 962/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung, Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant - Joanna Adamkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. L. z dnia [...] lipca 2005 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie owo, w formie emerytury lub renty, Prezes Rady Ministrów może przyznać w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu takich wniosków, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia, bowiem może ono być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Jednak okoliczności wynikające z wniosku skarżącej i nadesłane dokumenty, nie dają podstaw po przyznania tego świadczenia. We wniosku do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. L. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała je za krzywdzące. Podniosła, że czas załatwienia jej sprawy przekroczył ustawowe terminy, a przez zaniedbanie organów administracji publicznej, pozbawiono ją świadczenia emerytalnego przez okres 8 miesięcy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i w uzasadnieniu – przytaczając argumentacją zawartą już w zaskarżonej decyzji – przedstawił sytuację skarżącej. Mianowicie podał, że wniosła ona o przyznanie emerytury specjalnej za okres 8 miesięcy, bowiem znalazła się w sytuacji niezawinionej przez siebie, co w konsekwencji doprowadziło ją do pozbawienia prawa do należnej emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okresie od [...] maja 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. Natomiast od [...] stycznia 2004 r. otrzymuje już emeryturę w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Skarżąca przepracowała ponad 35 lat, w tym 20 lat w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...]. Po rozwiązaniu z nią umowy o pracę z dniem [...] października 2002 r., od [...] listopada 2002 r. do [...] kwietnia 2003 r. nadal otrzymywała wynagrodzenie z tegoż urzędu w wysokości ostatnio otrzymywanego wynagrodzenia. Z dniem [...] kwietnia 2003 r. ukończyła 55 lat życia i zamierzała przejść na wcześniejszą emeryturę. Natomiast dokumentację związaną z przejściem na emeryturę otrzymała jeszcze przed rozwiązaniem umowy o pracę i przechowywała ją w swoim mieszkaniu. Jednakże w dniu [...] marca 2003 r. została tymczasowo aresztowana na okres [...] miesięcy pod zarzutem [...], który to środek zapobiegawczy został następnie przedłużony. W międzyczasie nie uzyskała zezwolenia na czasowe opuszczenie aresztu w związku z jej wnioskiem dotyczącym uregulowania swoich spraw związanych z uzyskaniem świadczenia emerytalnego. W ocenie Prezesa Rady Ministrów powyższe argumenty nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. L. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2006 r. , uznając ją za krzywdzącą i w uzasadnieniu powołała się na argumenty zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zaakcentował szczególny charakter tego świadczenia i szczególne przesłanki uzasadniające jego przyznanie, których skarżąca nie wyczerpała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przede wszystkim zatem zauważyć należy, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy. To zaś z kolei umożliwia Prezesowi Rady Ministrów z jednej strony możliwość działania tylko w obrębie upoważnienia udzielonego mocą ustawy, z drugiej zaś działanie na własną odpowiedzialność. W tym miejscu należy ponadto zauważyć, że powołana ustawa określa zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych. Zatem świadczenia przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy mają charakter specjalny również z tego powodu, że są one finansowane, co wynika z art. 84 ustawy, nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a z budżetu Państwa. Niezależnie od powyższego nie mają one charakteru roszczeniowego, ponieważ ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, a jedynie pozostawia rozstrzygnięcie tej kwestii Prezesowi Rady Ministrów. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść art. 124 ustawy, a mianowicie w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidziane stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W konsekwencji oznacza to, że Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zatem winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto – stosownie do treści art. 9 k.p.a. - jest on zobowiązany też do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest zobowiązany zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Na koniec wreszcie powyższych rozważań podnieść należy, że uznaniowość organu administracji państwowej nie oznacza dowolności, a z drugiej strony uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza sądowej kontroli, lecz sprowadza ową kontrolę do – co należy szczególnie zaakcentować – badania, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc czy nie nosi ona cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną, bowiem sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie. Musiałby wówczas dokonywać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości. Tym samym wykroczyłby poza granice określone w cytowanym już wyżej przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Prezes Rady Ministrów nie naruszył powyższych przepisów i reguł postępowania, a motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję i jej uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Podnieść przede wszystkim należy, że organ dokonując oceny sytuacji skarżącej i nie dopatrując się w niej uzasadnionego przypadku wskazującego na przyznanie świadczenia specjalnego, dokonał jej w oparciu o bardzo rzetelnie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Dodać należy w tym miejscu, że przy dokonywaniu powyższej analizy, nie jest wystarczające subiektywne odczucie skarżącej o przysługującym jej prawie, lecz kierowanie się przez organ kryteriami obiektywnymi. Dotychczasowe orzecznictwo w tej kwestii, jak również stanowisko doktryny dokonując wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazuje, że należy go łączyć raczej z wybitnymi zasługami wnioskodawcy na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Natomiast sytuacja skarżącej i ewentualnie jej żądania mogą być rozpatrywane na innej drodze prawnej i na innej płaszczyźnie, bowiem świadczenie specjalne nie ma charakteru odszkodowawczego, bądź socjalnego. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.