II SA/Wa 963/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji Wójt Gminy N., na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 – 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a., w dniu [...] marca 2017 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. K. (zwanej dalej skarżącą) dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania pracy w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców skarżącej, w okresie od [...] czerwca 2002 r. do [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ podał, że w jego ocenie postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na fakt, że w sprawie objętej wnioskiem zachodzi okoliczność wydania ostatecznego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o ww. treści. Organ pierwszej instancji uznał więc, że zachodzi zatem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa zakończonego tym postanowieniem postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 61a K.p.a. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w której podniosła, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, 2. art. 6 ust. 2 lit a-c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, 3. art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i 4, art. art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na Jej rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że bezspornie poświadczenie przez wójta oświadczenia prowadzącego gospodarstwo rolne następuje w prawnej formie zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane w Dziale VII K.p.a. - Wydawanie zaświadczeń - (art. 217- 220), jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1898/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu, nie rozstrzyga więc żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, dostępny j.w.). Jako akt wiedzy zaświadczenie nie korzysta z res iudicata, co oznacza, że może być wydawane wielokrotnie, bez potrzeby anulowania wcześniejszego zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 186/11, dostępny j.w.). Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Z takim stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości się zgadza. W świetle powyższego, powoływanie się przez organy w wydanych postanowieniach na fakt, że wniosek skarżącej o wydania zaświadczenia dotyczy tego samego okresu wykonywania pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców jako przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia kolejnego postępowania należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Ponadto sąd stwierdza, że skarżąca kilkakrotnie występując z wnioskiem o potwierdzenie jej oświadczenia, za każdym razem składała oświadczenie w innym terminie, co całkowicie znosiło przesłankę tożsamości składanych wniosków. Zaskarżone postanowienie, a także postanowienie Wójta Gminy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści, wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 (Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W ocenie sądu, powyższe przepisy nie mają zastosowania do wydawania zaświadczeń, gdyż przepisy Działu VII K.p.a. w tym zakresie stanowią samodzielną i wystarczającą regulację. Po pierwsze, zaświadczenie jest wydawane tylko na żądanie osoby ubiegającej się o nie, a więc nie na wniosek strony lub z urzędu (art. 217 § 1 K.p.a.), a po drugie postępowanie organu kończy wydanie zaświadczenia, a więc czynność materialno-techniczna (art. 218 § 1 K.p.a.), bądź odmowa wydania zaświadczenia sformułowana w postanowieniu, na które przysługuje zażalenie (art. 219 K.p.a.). W świetle powyższego organy orzekające w sprawie, błędnie uznając, że postępowanie w sprawie poświadczenia oświadczenia nie może zostać wszczęte z podanego powyżej powodu wydały postanowienia z naruszeniem art. 217 i 219 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit d p.p.s.a.