II SA/Wa 967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę. Wnioskiem z [...] października 2012 r. [...] M. S. wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. nr [...] z [...] września 2011 r. w sprawie mianowania na stanowisko służbowe. Komendant Główny PSP decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, podnosząc że zmiana służby z systemu zmianowego na system codzienny jest oczywistym pogorszeniem warunków służby m.in. przez zwiększenie kosztów dojazdów do pracy. Skarżący zwrócił też uwagę na to, iż po przeniesieniu go na nowe stanowisko otrzymał negatywną opinię służbową, odmówiono mu zgody na dodatkowe zarobkowanie, a także wszczęto wobec niego postępowanie dyscyplinarne m.in. z powodu braku zgody na dodatkowe zarobkowanie. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że nowe stanowisko, na które skarżący został przeniesiony, jest równorzędne z poprzednio zajmowanym, a co za tym idzie, przeniesienie takie było dopuszczalne nawet bez zgody strony. Nadto powyższe, w ocenie organu, świadczy o tym, że nie nastąpiło pogorszenie warunków służby wykonywanej przez stronę. Organ podkreślił również, iż stosunek służbowy strażaka nie jest stosunkiem pracy, a więc przełożony w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego, władczego kształtowania istotnych składników tego stosunku. Odnosząc się do zdarzeń mających miejsce po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie rzutowały one na nie. Strona nie godząc się z powyższą decyzją zaskarżyła ją do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne niezastosowanie, pomimo iż doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, - art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na zmianie warunków pracy związkowca na jego niekorzyść, - przepisów postępowania obligujących do wszechstronnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zmiana systemu służby ze zmianowej na codzienną stanowi pogorszenie warunków pracy, wbrew regulacjom dającym związkowcom ochronę przed takimi działaniami organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczy materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż wydając skarżone rozstrzygnięcie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Analizując skarżoną decyzję według ww. kryteriów tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dodatkowo mogłoby nosić cechy rażącego. Punktem wyjścia dla powyższej konkluzji było dokonanie wykładni art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Zgodnie z jego brzmieniem, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, nie może zmienić jednostronnie warunków pracy i płacy na niekorzyść pracownika, o jakim mowa w pkt 1 (m.in. członka organizacji związkowej). Dla zrozumienia sensu powołanej normy prawnej, kluczowe znaczenie ma odkodowanie znaczenia użytego przez ustawodawcę sformułowania "na niekorzyść pracownika". Literalna wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że prawodawcy chodziło o taką zmianę warunków pracy lub płacy, które byłyby gorszymi od tych, jakie pracownik miał na poprzednio zajmowanym stanowisku. Pamiętać przy tym należy, że oceny warunków pracy i płacy na starym i nowym stanowisku, należy dokonywać w oparciu o kryteria obiektywne. Subiektywne odczucia pracownika nie mogą rzutować na wynik takiej oceny. Ustawodawca w omawianym przepisie nie nawiązał do takich subiektywnych wrażeń pracownika. Nie sformułował bowiem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), w ten sposób, że: "zmiana warunków pracy lub płacy, która w odczuciu pracownika jest dla niego niekorzystna". Ponadto, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, dokonując wykładni omawianego przepisu ustawy o związkach zawodowych, nie sposób czynić tego w oderwaniu od przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ten akt prawny reguluje przecież materię zatrudnienia strażaków. Kwestię oceny ewentualnej niekorzystności zmiany warunków pracy lub płacy należy więc badać w nawiązaniu do przepisów ustawy pragmatycznej, ustalającej zasady służby strażaków. Sposób sformułowania przepisu art. 38 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) prowadzi zaś do wniosku, że przełożony strażaka, może go przenieść bez jego zgody na stanowisko równorzędne lub wyższe. To zaś sprawia, że w przypadku strażaków związkowców, ze zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, będziemy mieli do czynienia jedynie w przypadku przeniesienia strażaka na stanowisko niższe od uprzednio zajmowanego. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił możliwość przenoszenia strażaków bez ich zgody na stanowisko wyższe lub równorzędne, to kierując się zasadą racjonalizmu ustawodawcy należy uznać, iż takie przeniesienie nie wykazuje cech zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o czym stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest, iż skarżący decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego PSP w K. z [...] września 2011 r. mianowany został na nowe stanowisko. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że nowe stanowisko, zgodnie z regulacjami ustawy o PSP, było stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego. W świetle powyższego uznać należało, że Komendant Miejski PSP w K., przenosząc skarżącego na nowe stanowisko, nie naruszył normy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Skoro bowiem to nowe stanowisko nie było niższe od uprzednio zajmowanego, nie sposób skutecznie wywodzić, aby doszło do zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na uprzednim stanowisku pracował w systemie zmianowym, a obecnie nie, pozostaje bez wpływu na trafność skarżonego rozstrzygnięcia. Uwypuklana przez stronę kwestia niewygody, wynikającej z konieczności codziennej służby w miejsce zmianowej, nie stanowi obiektywnego miernika, jakim można się posługiwać przy porównywaniu warunków pracy na starym i nowym stanowisku. Jak to podkreślono już na wstępie niniejszego uzasadnienia, tylko w oparciu o kryteria obiektywne, możliwe jest porównywanie stanowisk. Co się tyczy przywoływanych przez pełnomocnika skarżącego zdarzeń, mających miejsce po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, to pozostają one w oderwaniu od materii niniejszej sprawy. Nie mogły bowiem rzutować na wydanie spornego rozstrzygnięcia o przeniesieniu na nowe stanowisko, skoro zaistniały po dacie tego przeniesienia. Na marginesie zauważyć również należy, iż treść skargi świadczy o pewnego rodzaju niewłaściwym rozumieniu przez skarżącego idei istnienia ochrony związków zawodowych i związkowców, wyartykułowanej w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Związki zawodowe i związkowcy, działają w ramach określonego zakładu pracy, czy określonej służby. Zrzeszają one bowiem pracowników, w celu ochrony ich praw. Pierwszorzędne znaczenie ma więc tu okoliczność bycia pracownikiem – w szerokim tego słowa znaczeniu. Stąd również wynika prymat materii zatrudnienia i wykonywania określonego zawodu, nad materią bycia członkiem związku zawodowego. Przede wszystkim jest się bowiem pracownikiem danego zakładu pracy, a dopiero później związkowcem. Fakt bycia członkiem związku zawodowego, nie może bowiem utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać prawidłowego wykonywania zatrudnienia. Nie może też wpływać na ograniczenie obowiązków pracowniczych. W szczególności o prymacie tym należy pamiętać w sytuacji wykonywania zatrudnienia w formacjach mundurowych. Państwowa Straż Pożarna jest zawodową formacją, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Jednym z głównych warunków sprawnego wykonywania powyższych zadań, jest zaś dyspozycyjność strażaków. Strażak, składając ślubowanie przy przyjęciu do służby, godzi się zaś z powyższymi ograniczeniami, jak również z uprawnieniem przełożonych, do pewnej dowolności w kształtowaniu stosunku służbowego. W związku z powyższym, tym bardziej kwestia wygody w pełnieniu służby, tak bardzo eksponowana w niniejszej skardze, winna zejść na plan dalszy. Nie może też stanowić skutecznej przesłanki dla kwestionowania rozstrzygnięcia o przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe. Reasumując, uznać należało, że skarżone rozstrzygnięcie jest poprawne. Organ zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa (tym bardziej rażącego), w szczególności przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), przez Komendanta Miejskiego PSP w K., przy wydawaniu decyzji z [...] września 2011 r. o przeniesieniu na nowe stanowisko. Skoro bowiem, w wyniku powyższego przeniesienia, nie doszło do zmiany na niekorzyść strony warunków jej pracy i płacy, to tym samym dla przedmiotowego przeniesienia zbędna była zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).