II SA/Wa 967/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. J. S. w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] złożonej przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Ww. wniosła do Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew przeciwko Izbie Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służbowego od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie od tego dnia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Postanowieniem z dnia [...] września Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odrzucił pozew, wskazując, że żądanie powódki dotyczące ustalenia stosunku służbowego i przywrócenie do służby nie jest przedmiotem postępowania przed sądem pracy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w [...], V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowił zmienić postanowienie sądu pierwszej instancji i sprawę przekazać do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako: "Szef KAS"). Szef KAS, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności odwołania. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczące złożonej propozycji jak też złożonej propozycji zatrudnienia, należało do właściwości dyrektora izby skarbowej. Mając jednak na uwadze, że sprawa została przekazana Szefowi KAS jako organowi II instancji, to w myśl art. 276 ust. 2 o Krajowej Administracji Skarbowej pozew należało potraktować jako odwołanie. Zdaniem organu z analizy przepisów przedmiotowej ustawy wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy K.p.a. i które podlegają kontroli sądów administracyjnych. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące nawiązania stosunku służby, przekształcenia stosunku służby, jak również mianowania do służby przygotowawczej czy czynnej. Skoro katalog ten nie zawiera również spraw dotyczących składanych funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, jak również sytuacji dotyczących przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i nie można ich rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] kwietnia 2018 r. zarzucając, że zostało wydane w warunkach naruszenia art. 134 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawa o KAS") i w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określający nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej stanowi decyzję administracyjną bądź akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), a tym samym odwołanie podlega rozpatrzeniu przez właściwy organ Pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie środka odwoławczego przez Szefa KAS oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 119 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuję na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz w urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia wżycie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/ funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Podkreślić należy, że ustawodawca w ustawie o KAS wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającym przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie, tj do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcje normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ustawodawca odnośnie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki nie są w żaden sposób prze te propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, a zatem wniesiony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. W myśl bowiem art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania zaskarżalne postanowienia. Tym samym w sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną czy też zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym wniesienie od niego odwołania (zażalenia) jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie istnieje bowiem decyzja administracyjna (postanowienie administracyjne) organu I instancji, od której (od którego) można się odwołać i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie sprawy w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m. in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na akt, który nie jest decyzją bądź postanowieniem nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia jego niedopuszczalności. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie zaskarżone postanowienie, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Sąd nie był natomiast władny odnieść się do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych, które są poza zakresem przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.