II SA/Wa 969/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Prezes IPN) postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 i art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. R., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. T. R. wystąpił do Prezesa IPN w trybie art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 152 ze zm.), dalej "ustawa o IPN", o poinformowanie, czy jego dane osobowe są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy o IPN oraz innych osób, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2004 r. W dniu [...] marca 2016 r. Prezes IPN wydał zaświadczenie nr [...] o treści: zaświadcza się, że dane osobowe T. R. , s. [...], ur. [...].02.1965 r. są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy o IPN oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. T. R. zwrócił się do Prezesa IPN o udostępnienie informacji, które były przesłankami do wydania powyższego zaświadczenia oraz o sprostowanie treści tegoż zaświadczenia. Wskazał, że nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, nie pracował też w pionie podlegającym Służbie Bezpieczeństwa w Stołecznym Urzędzie Spraw Wewnętrznych i nie był również współpracownikiem Służby Bezpieczeństwa, ani też kandydatem na współpracownika. Prezes IPN, powołując się na art. 219 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN odmówił wydania T. R. sprostowania treści wydanego zaświadczenia nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy o IPN Prezes IPN, na wniosek, informuje w ciągu 14 dni w formie zaświadczenia, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Organ podniósł, że w związku z tym, iż dane osobowe T. R. są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w ww. katalogu osobowym, wydane zostało zaświadczenie nr [...] potwierdzające ten fakt. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego , Prezes IPN wskazał, że organ administracji publicznej nie ma możliwości zmiany, sprostowania lub unieważnienia wydanego przez siebie zaświadczenia, lecz może jedynie wydać nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi rzeczy. Zaświadczenie nie posiada bowiem charakteru decyzji, lecz jest jedynie materialno-techniczną formą urzędowego potwierdzenia określonych faktów. W związku z tym, w ocenie Prezesa IPN, żądanie T. R. nie może zostać zrealizowane. Od powyższego postanowienia T. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zaświadczenie nr [...] obarczone jest poważną wadą prawną wynikającą z niezrozumienia i umieszczenia w dostępnym katalogu osób wymienionych art. 5 ustawy o IPN, funkcjonariuszy milicji obywatelskiej, pełniących służbę po roku 1948 w komórkach nie należących z definicji i faktycznie do organów bezpieczeństwa państwa wskazanych przez ustawodawcę. Ponownie podniósł, że nie pełnił służby w organach bezpieczeństwa państwa do roku 1990 oraz nie był też tajnym współpracownikiem, ani też nie był kandydatem na takiego współpracownika. Wskazał, że jego dane osobowe nie mogą być tożsame z danymi będącymi w katalogu osób wymienionych w art. 5 ustawy o IPN. Ponadto podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych w art. 124 i art. 125 K.p.a. Wskazał także, że w świetle art. 218 § 2 K.p.a. przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem strony treść złożonego przez niego wniosku, zawierającego prośbę o wydanie sprostowania zaświadczenia mieściło się w ramach definicji "zaświadczenia". Zaświadczenie miało zatem potwierdzać stan faktyczny związany z jego pracą w organach wymienionych w art. 5 ustawy o IPN i mogło zostać zrealizowane na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem T. R. całkowicie nietrafne jest twierdzenie organu, iż nie może dokonać zmiany treść zaświadczenia, gdyż zmiana taka mieści się w zakresie określonym przepisem art. 217 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącego niezrozumiałe są powody dla których organ odmawia zmiany treści zaświadczenia. Podniósł również, że treść konkretnego zaświadczenia jest zależna od danych, którymi organ dysponuje. Z uwagi na fakt, że katalog kategorii osób wymienionych w art. 5 ustawy o IPN jest katalogiem zamkniętym, ściśle sprecyzowanym, organ mógł w przypadku wątpliwości przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić czynności wyjaśniające. Dodatkowo, odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że istnieje możliwość obalenia przeciwdowodem niekorzystnego zaświadczenia w ramach postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezes IPN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek T. R. o sprostowanie treści zaświadczenia nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. został słusznie potraktowany i rozpatrzony przez organ jako wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Organ wyjaśnił, że w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie rozstrzygnął o pracy lub współpracy T. R. z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie stwierdził o zgodności jego danych z danymi znajdującymi się w katalogu, o którym mowa w art. 29a ustawy o IPN. Organ podał, że w ww. katalogu znajdują się również akta dotyczące kandydatów na tajnych współpracowników, którzy mogli nawet nie wiedzieć, że SB rozważa możliwość ich pozyskania. Prezes IPN podniósł, że T. R. może na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN wystąpić do IPN z wnioskiem o udostępnienie do wglądu dotyczących go dokumentów umieszczonych w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa. Udostępnienie dokumentów dokonuje się na zasadach określonych w ustawie o IPN. Odnosząc się do podnoszonej przez T. R. możliwości przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia w trybie art. 29a ustawy o IPN, organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że do trybu wydawania zaświadczeń uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy ustawy o IPN stanowią lex specialis, a zatem stosowanie do takich spraw przepisów Kodeksu jest wyłączone. Inne rozumowanie niweczyłoby sens odrębnego uregulowania tych kwestii przez ustawę o IPN, skoro dostęp do informacji można byłoby uzyskać stosując zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ wydając zaświadczenie w trybie art. 29a ustawy o IPN nie przeprowadza zatem postępowania wyjaśniającego, które miałoby ustalić, czy sygnatury dokumentów słusznie, czy niesłusznie zostały umieszczone w katalogu nazwanym katalogiem funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2004 r. Jako błędne organ ocenił twierdzenie T. R., że funkcjonariusze pełniący służbę w MO po 1948 r. nie byli funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa. W ocenie Prezesa IPN wszystkie jednostki MO do 14 grudnia 1954 r. były organami bezpieczeństwa państwa. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 5 ustawy o IPN organami bezpieczeństwa są: 1) Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego; 2) Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego; 3) Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego; 4) Jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Zdaniem organu bezzasadne jest również żądanie T. R. obalenia wydanego zaświadczenia przeciwdowodem. Odwołując się do poglądów doktryny organ wskazał, że strona zainteresowana może zażądać przeprowadzenia dowodu przeciwko treści przedstawionego zaświadczenia, ale tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym posłużono się zaświadczeniem jako dowodem w sprawie, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. sytuacją. Na powyższe postanowienie T. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie pojawiają się wątpliwości, co do przeprowadzonej procedury weryfikacji danych w postępowaniu wyjaśniającym, o którym wspomniał Prezes IPN w uzasadnieniu postanowienia [...]. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi czas dokonania procedury, gdyż [...] marca 2016 r. złożony został pierwotny wniosek o udostępnienie informacji, które były przesłankami do wydania zaświadczenia [...] z dnia [...] marca 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wydane zostało natomiast postanowienie [...], które organ wysłał wraz z informacją o odmowie przyjęcia wniosku o udostępnienie dokumentów dotyczących wnioskodawcy, z jednoczesnym pouczeniem dotyczącym sposobu złożenia wniosku. Skarżący wyjaśnił, że [...] kwietnia 2016 r. złożył, zgodnie z obowiązująca w tym zakresie procedurą, ponowny wniosek o udostępnienie do wglądu dokumentów dotyczących jego osoby. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu postanowienia [...] pominięto, fakt że Naczelnik [...] w W. pismem [...] poinformował go o rozpoczęciu kwerendy wyszukującej w zasobie archiwalnym IPN powołując się przy tym na czasochłonność tego trybu procedury. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji zasadne jest pytanie, dlaczego, jako strona toczącego się postępowania i zgodnie ze złożonym wnioskiem, nie został powiadomiony o zakończeniu wymienionej kwerendy, która stanowi nieodłączną część procedury postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego brak udostępnienia materiału źródłowego wskazuje na celowe działanie organu, który w ten sposób starał się uniemożliwić mu zapoznanie się z przesłankami leżącymi u źródeł wydania określonej treści zaświadczenia. Zdaniem skarżącego błędem metodologicznym IPN było zamieszczenie w katalogu, będącym podstawą wydania zaświadczenia, osób potencjalnie pokrzywdzonych, które mogły nie wiedzieć nic o próbach ich rozpracowania przez funkcjonariuszy SB. W ocenie skarżącego takie działanie stwarza wrażenie chaosu i braku wiarygodności w tak ważnej instytucji jaką jest IPN. Organ wprowadzając do obrotu prawnego dokument powinien mieć zawsze na uwadze prawidłowe funkcjonowanie obrotu prawnego które wymaga jego sprawności i bezpieczeństwa. Skarżący podkreślił, że obowiązkiem statutowym IPN, zgodnie z ustawą o IPN, jest oddzielenie pokrzywdzonych od sprawców i zapewnienie należytej ochrony praw osobom pokrzywdzonym. Ponadto obowiązkiem IPN wynikającym z dyspozycji Kodeksu karnego jest, w przypadku stwierdzenia rozbieżności co do stanu faktycznego będących w jego zasobach dokumentów (stwierdzenia potwierdzenia nieprawdy lub fałszerstwa przez funkcjonariusza dokonującego wpisu), prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualnego postępowania przygotowawczego wobec sprawcy lub sprawców. Dodatkowo skarżący wskazał, że wystawienie przez IPN dokumentu, jakim jest zaświadczenie o wskazanej treści, implikuje negatywne następstwa prawne dla osoby, która je uzyskała W świetle doktryny prawa administracyjnego wydanemu zaświadczeniu przysługuje walor zaufania publicznego, gdyż posiada cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Dlatego tak istotne jest przeprowadzenie poprawnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący odwołał się także do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że powoływanie się przez organ na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 352/09 jest nietrafne, gdyż odnosi się do osób, które działały w imieniu i na rzecz osób trzecich, a nie we własnym. Ponadto wskazał, że organ wydając postanowienie nr [...], prawdopodobnie w wyniku omyłki, nie zauważył, że nie mógł on być funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa (konkretnie w MO) w latach 1948-1954, gdyż urodził się dopiero w drugiej połowie lat 60, co, zdaniem skarżącego, na pewno zostałoby zauważone, gdyby prowadzone postępowanie było prowadzone rzetelnie. Prezes IPN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie podniósł, że przy wydawaniu zaświadczenia w trybie art. 29a ustawy o IPN nie jest konieczna pogłębiona analiza akt, ponieważ organ wydający zaświadczenie ustala tylko, czy wymienione w katalogu dokumenty dotyczą wnioskodawcy. Katalog, o którym mowa w art. 29a ustawy o IPN jest jedynie spisem jednostek archiwalnych, który umożliwia odnajdywanie akt w toku bieżącej pracy archiwum IPN i wykonywanie zadań ustawowych związanych z ewidencjonowaniem i udostępnianiem dokumentów. Celem IPN nie była jednak jego publikacja. Udostępnienie skarżącemu wszystkich dotyczących go dokumentów nastąpi natomiast w trybie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN przez Oddziałowe Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 152 ze zm.) stanowi całościową regulację prawną, określającą formę działania szczególnej instytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest Instytut Pamięci Narodowej. Ustawa o IPN normuje sposób ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczania, udostępniania i publikowania dokumentów, m. in. organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych i gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN). W ustawie tej uregulowano również postępowanie w kwestii dostępu do zbiorów IPN oraz uzyskiwania informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach. Jakkolwiek ustawa o IPN stanowi regulację całościową i szczególną, to sama odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w zakresie procedury postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie i tylko, jeśli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 43 ust. 1 ustawy o IPN). Konsekwencją takiego zapisu ustawy jest ograniczenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do określonych w ustawie o IPN przypadków i w wąskim zakresie. Do instytucji, do której przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zawężonym zakresie, zaliczyć należy również wydawanie zaświadczeń na podstawie art. 29a ustawy o IPN. W dyspozycji przepisu art. 29a ustawodawca bardzo precyzyjnie określił jakiej treści zaświadczenie może być wydane przez Prezesa IPN. Dlatego też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosować można jedynie dla określenia właściwej procedury wydawania takiego zaświadczenia (tj. formy postanowienia, na które służy zażalenie), a nie dla określenia zakresu informacji, do których potwierdzenia w drodze zaświadczenia uprawniona jest dana osoba. Z tego też względu art. 218 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania do spraw uregulowanych w ustawie o IPN. Wobec zaś ścisłego zakreślenia treści zaświadczenia wydanego na podstawie art. 29a ustawy o IPN należy przyjąć, że Prezes IPN został zobowiązany i zarazem uprawniony do składania oświadczenia wiedzy wyłącznie w kwestii tożsamości danych osobowych wnioskodawcy z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2006 r. Dlatego też w stanie faktycznym niniejszej sprawy Prezes IPN nie mógł wydać skarżącemu w trybie art. 29a ustawy o IPN zaświadczenia o innej treści niż to, które zostało mu wydane w dniu [...] marca 2016 r. Wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. o sprostowanie treści powyższego zaświadczenia został natomiast przez organ rozpoznany prawidłowo jako nowy wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, gdyż zaświadczenie nie wiąże organu tak jak decyzja, dlatego też nie podlega ono konwalidacji w trybie art. 111-113 K.p.a. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zatem strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia to może wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej treści, a w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, przysługuje jej środek zaskarżenia na to postanowienie. Mając powyższe na względzie należy jeszcze raz podkreślić, iż z uwagi na szczególne uregulowanie zawarte w art. 29a ustawy o IPN i w związku z treścią art. 43 tej ustawy, niedopuszczalne jest wydawanie przez Prezesa IPN zaświadczeń w innym przedmiocie co do zakresu informacji niż określony w powołanym art. 29a tej ustawy. Możliwe jest natomiast uzyskanie przez skarżącego dostępu do dokumentów znajdujących się w zbiorach Instytutu Pamięci Narodowej, ale tryb postępowania w tym zakresie regulują pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy o IPN, w których to przewidziano inne formy niż zaświadczenie. Zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują tym samym na uwzględnienie, gdyż opierają się na błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, co zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o wydanie zaświadczenia w trybie art. 29a ustawy o IPN. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.