II SA/Wa 969/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , Maria Zawada, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z poźn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec T. H. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. H. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, opisując przebieg swojej służby. Służbę w resorcie spraw wewnętrznych rozpoczął [...] sierpnia 1981 r. w WUSW [...] gdzie został skierowany do Wydziału [...] na okres przygotowawczy i pełnił ją tam do listopada 1983 r. W okresie styczeń–październik 1983 r. był słuchaczem [...] MSW. Zajmował się wówczas kontrwywiadowczą ochroną obiektów wojskowych. Z dniem [...] listopada 1983 r. został na własną prośbę przeniesiony do WUSW w [...] do Wydziału [...]. Pracował tam do [...] października 1989 r. W listopadzie 1989 r. został przeniesiony do Oddziałów Prewencji w [...] gdzie wykonywał obowiązki zastępcy dowódcy kompanii i oficera dyżurnego jednostki. Faktycznie pełnił służbę prewencyjną (patrolową) wraz z podległymi mu funkcjonariuszami na terenie [...]. Podał, że trzykrotnie próbował przenieść się ze służby w organach totalitarnego państwa do pracy w Milicji Obywatelskiej - dopiero trzeci raport został rozpatrzony pozytywnie. Zaznaczył, że nie wykonywał czynności operacyjnych w czasie stanu wojennego, ani nie działał przeciwko opozycji demokratycznej oraz został pozytywnie zweryfikowany w 1990 r. i przyjęty do służby w Policji. Wskazał, że w trakcie służby był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, awansowany na stanowisku służbowym, otrzymał decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych brązową odznakę "Zasłużony Policjant", a także został odznaczony "Brązowym Krzyżem Zasługi". Organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2006 r. i ma przyznane prawo do emerytury i reny inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej z tym, że wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze. Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisjii Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r. T. H. służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, pełnił od [...] sierpnia 1981 r. do [...] października 1989 r., czyli przez okres 8 lat i 3 miesięcy. Przy czym ustalono, że całkowity okres służby wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 1 dzień. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...]), nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji pismem z [...] marca 2018 r. wskazał, że wobec T. H. w toku pełnionej służby po [...] lutego 1989 r. orzeczono karę dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem. W kontekście zgromadzonego materiału Komendant Główny Policji nie odniósł się do oceny rzetelności służby ww. Z powyższych informacji wynika również, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano nagrody pieniężne, zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nadawano mu kolejne stopnie służbowe, jak również wyróżniono Brązowym Krzyżem Zasługi oraz brązową odznaką Zasłużony Policjant. W dokumencie: "Ocena realizacji zadań" stwierdzono, że: "(...) służba była pełniona niejednokrotnie w trudnych warunkach. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów wprost potwierdzających udział T. H. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia. W ocenie organu, okres 8 lat i 3 miesiący służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby 24 lat, 9 miesięcy i 1 dnia, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Ponad ośmioletni czas wykonywania obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy, ponieważ przez ten okres strona mogła dokładnie zaznajomić się ze specyfiką zadań oraz charakterem służby. Organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu, zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający do wyłączenia stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. H. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nieuzasadnienie w sposób dostateczny przyczyn zajętego stanowiska, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady in dubio pro libertate. Skarżący stwierdził, że ocena krótkotrwałości jego służby na rzecz totalitarnego państwa miała charakter matematycznego wyliczenia, bez uwzględnienia charakteru służby pełnionej przed 12 września 1989 r,. jak i po tej dacie. Organ w sposób arbitralny, bez podania jakichkolwiek kryteriów przyjął, że 33% całego okresu służby skarżącego nie może być uznane za okres krótkotrwały. Jego zdaniem, wykładnia semantyczna zwrotu "krótkotrwały" nie może polegać jedynie na sięgnięciu do słownika wyrazów bliskoznacznych. Znaczenie danego słowa na ogół jest określone w słowniku języka polskiego, ale należy również dokonać analizy znaczenia danego słowa pod względem gramatycznym. Nie mówiąc już o innych sposobach wykładni - na przykład celowościowej. Dopiero wielopłaszczyznowa wykładnia może być przekonująca. Takiej wykładni organ nie dokonał. Oznacza to, że przyjęta przez organ wykładnia pojęcia krótkotrwały jest błędna. Ponadto organ, powołując się na słownik wyrazów bliskoznacznych, przywołuje szereg synonimów słowa "rzetelność". Nie dokonuje jednak oceny służby skarżącego pod tym katem. Przytacza jedynie opinię Komendanta Głównego Policji, który odstąpił od jednoznacznej oceny całości służby w powyższym kontekście. Tym samym organ nie uzasadnił i nie wykazał, czy ocenia służbę skarżącego, jako rzetelną, czy nie. Podobnie postąpił organ z oceną, czy służbę pełnił z narażeniem życia i zdrowia. Zwrócił uwagę, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera określenie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", co nie może być utożsamiane z treścią § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, PSP i SW (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późń. zm.). W art. 8a ustawodawca wskazał na rzetelność pełnienia służby, natomiast narażenie życia i zdrowia jest wskazane, jako szczególny przypadek rzetelnego pełnienia służby. Podniósł, że w jego sprawie organ przez ponad półtora roku nie przeprowadził w postępowaniu administracyjnym praktycznie żadnych dowodów poza dokumentami przekazanymi przez stronę razem z wnioskiem. Przy prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z jego wniosku, organ naruszył zasadę in dubio pro reo (art. 81a k.p.a.). Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nieoddające ani stanu faktycznego, ani oceny prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury, ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ należycie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1981 r. do dnia [...] kwietnia 1989 r., tj. przez okres 8 lat i 3 miesięcy (całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 1 dzień). Tak więc skarżący pełnił przez około 33% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany za krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ skarżący nie wykazał, aby w przebiegu jego służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jego sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, nagród, odznaczeń nie dowodzi jeszcze zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2019 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.