II SA/Wa 972/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Sławomir Antoniuk Protokolant Monika Michnik - Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2009 nr [...] Dyrektora Izby Celnej [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., przenoszącą z dniem [...] czerwca 2009 r. R. S. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...]. Uzasadniając decyzję organ podał, że [...] lutego 2009 r. została wydana decyzja nr [...], przenoszącą z dniem [...] czerwca 2009 r. R. S. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...]. R. S. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ nie uwzględnił odwołania i utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej miejscowości. Organ podał, że z dniem 30 stycznia 2009 r. wszedł w życie Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego [...], zgodnie z którym utworzono w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...] komórki organizacyjne stałego nadzoru w formie sekcji i jednoosobowych stanowisk na terenie podmiotów podlegających szczególnemu nadzorowi podatkowemu. W związku z powyższym zostało utworzone Jednoosobowe stanowisko stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...], gdzie z dniem [...]czerwca 2009 r. wyznaczono R. S. nowe miejsce pełnienia służby. Organ podał, że utworzenie nowej komórki organizacyjnej jest zgodne z art. 6b ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Organ powołał również, że zgodnie z § 10 ust. 4 zarządzenia Nr 24 Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. U. Ministra Finansów Nr 14, poz. 103 ze zm.), dopuszczono możliwość utworzenia terenowej komórki organizacyjnej w zakresie kontroli przedsiębiorców, spraw karnych skarbowych, szczególnego nadzoru podatkowego. Odnosząc się zaś do przeniesienia R. S. na podstawie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, organ stwierdził, że przeniesienie zainteresowanej nastąpiło w ramach tej samej komórki organizacyjnej, którą jest Izba Celna w W. Zarówno Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego, jak i Jednoosobowe stanowisko stałego nadzoru podatkowego na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o. są podległymi jednostkami Izby Celnej w W., rozumianej jako "urząd" w myśl art. 1 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Organ podkreślił ponadto, że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza, a w konsekwencji stosunek służbowy uzyskuje charakter stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Podejmując zatem decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby funkcjonariusz liczyć się musi z większą potrzebą dyspozycyjności i podporządkowania, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lutego 2009 r., ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi R. S. podała, że jest ona niezgodna z prawem oraz, że od [...] lipca 2005 r. jej miejscem pełnienia służby jest Urząd Celny [...] Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego. Zarzuciła organowi, że nie jest on uprawniony do powoływania w formie regulaminu organizacyjnego jednostek organizacyjnych służby celnej, bowiem takie uprawnienia posiada wyłącznie Minister Finansów. Ponadto zarzuciła, że pomimo utworzenia takiej komórki na terenie podmiotu, komórka ta nie została oznaczona na zewnątrz tablicami informacyjnymi, iż jest komórką Urzędu Celnego [...]. Nie zgodziła się również z poglądem Dyrektora Izby Celnej w W., że utworzenie komórki poza urzędem celnym jest zgodne z art. 6b ust. 3 powołanej ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skarżącej organ podał, że możliwość funkcjonowania w urzędzie celnym komórek stałego nadzoru podatkowego, działających na terenie podmiotu podlegającego szczególnemu nadzorowi podatkowemu wynika z § 10 ust. 4 zarządzenia Nr 24 Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. U. Ministra Finansów Nr 14, poz. 103 ze zm.) oraz § 2 ust. 4 Statutu Urzędu Celnego, stanowiącego załącznik nr 2 do powołanego zarządzenia nr 24 Ministra Finansów. Uprawnionym do tworzenia "komórek stałego nadzoru podatkowego" jest naczelnik urzędu celnego, co wynika wprost z treści art. 6b ust. 3 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Z § 6 ust. 1 Statutu Urzędu Celnego, stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia Nr 24 Ministra Finansów wynika, że naczelnik urzędu celnego nadaje na podstawie statutu regulamin organizacyjny urzędu, w którym wyodrębnione zostają w ramach Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego sekcje stałego nadzoru i jednoosobowe stanowiska stałego nadzoru. Wyznaczone R. S. miejsce pełnienia służby - Jednoosobowe stanowisko stałego nadzoru podatkowego na terenie składu podatkowego T. Sp. z o.o. w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...] stanowi terenową komórkę organizacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że podstawą materialnoprawną decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektora Izby Celnej w W., którą to decyzją przeniósł skarżącą z dniem [...] czerwca 2009 r. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...], był art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Użycie w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy zwrotu "można przenieść" oznacza, że przeniesienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 kpa). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie nie zdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Badając zatem taką decyzję należy ustalić, czy spełnione zostały przesłanki przewidziane tym przepisem. Organ uzasadniając decyzję podał, że z dniem 30 stycznia 2009 r. wszedł w życie Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego [...], zgodnie z którym utworzono w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...], komórki organizacyjne stałego nadzoru w formie sekcji i jednoosobowych stanowisk na terenie podmiotów podlegających szczególnemu nadzorowi podatkowemu. Następstwem tego było utworzenie jednoosobowego stanowiska stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...]. Następstwem tych zmian organizacyjnych było przeniesienie skarżącej z dniem [...] czerwca 2009 r. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym [...]. Przypomnieć należy, że skarżącej decyzją Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalono z dniem [...] lipca 2005 r. jako miejsce pełnienia służby Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...]. W aspekcie tych ustaleń niezrozumiałe jest zatem jakie ważne względy przemawiały za przeniesieniem skarżącej z dniem [...] czerwca 2009 r. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o., ul. [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Celnym I[...]. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje ani polityki kadrowej Dyrektora Izby Celnej w W., związanej z efektywnym przeprowadzaniem kontroli celnej przez podległych mu funkcjonariuszy, ani też nie ingeruje w zasadność i celowość przeprowadzanych przez organ zmian organizacyjnych podległego mu urzędu. Sąd stwierdza jedynie, że nie jest w stanie dokonać oceny, czy przeniesienie skarżącej z dniem [...] czerwca 2009 r. do pełnienia służby w Jednoosobowym stanowisku stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o. w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...] było w istocie uzasadnione istnieniem ważnych względów służbowych. Wskazać bowiem należy, że organ w swojej decyzji omówił wprowadzane zmiany organizacyjne dokonywane w urzędzie oraz podstawy prawne ich wprowadzenia, których Sąd rozpoznający sprawę nie neguje, jednakże nie wynika z nich w żaden sposób, dlaczego nie znajdują one przełożenia na wyznaczenie na to stanowisko skarżącej w sytuacji, gdy zmiany te zostały wprowadzone w Urzędzie znacznie wcześniej. Świadczą o tym nie tylko stwierdzenia pełnomocnika organu, wypowiedziane na rozprawie, ale również analiza akt administracyjnych, że Jednoosobowe stanowisko stałego nadzoru na terenie Składu Podatkowego T. Sp. z o.o. w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym [...] istniało już z pewnością 30 grudnia 2008 r., jako wyodrębniona jednostka. Przeniesienie zaś skarżącej do pełnienia tej funkcji nastąpiło dopiero z datą [...] czerwca 2009 r., co wskazuje, że zmiany organizacyjne zostały wprowadzone wcześniej i przeniesienie skarżącej na nie było bezpośrednim następstwem tych zmian. Stąd też wskazana przesłanka "ważnego interesu służby" winna być skonkretyzowana i ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Organ ma bowiem obowiązek wskazać, jakie jest w jego ocenie znaczenie danej okoliczności. Oceniając zatem sposób przeprowadzenia postępowania organu w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż naruszył on zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którymi ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podsumowując - decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko wymaga wykazania przyczyn uzasadniających takie przeniesienie. Przyczyny te to konkretnie sprecyzowane względy służbowe, przy czym nie wszystkie, lecz wyłącznie te, które należy ocenić jako ważne. W wypadku braku sprecyzowania tych względów nie jest możliwe dokonanie sądowej weryfikacji zaskarżonego orzeczenia i ustalenie, czy wymóg ustawowy rzeczywiście zaistniał. Orzeczenie zatem jest wadliwe. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.