II SA/Wa 972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Kukielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową oddala skargę W dniu [...] maja 2006 r. Naczelnik Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wydał opinię służbową dotyczącą R. O. Od opinii ww. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Wobec złożonego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 890 ze zm.) powołał komisję, celem rozpatrzenia zasadności złożonego przez skarżącego odwołania. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie § 11 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia, uchylił zaskarżoną opinię służbową w części i polecił Naczelnikowi Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wydanie nowej opinii. Naczelnik Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] lipca 2006 r. sporządził nową opinię służbową. W dniu [...] sierpnia 2006 r. R. O. złożył do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] odwołanie od opinii służbowej, w którym wniósł jednocześnie o wyłączenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od udziału w sprawie. W dniu [...] września 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał zaskarżoną opinię służbową w mocy, w związku z czym uzyskała ona walor prawomocności i została włączona do akt osobowych, a następnie pismem z dnia [...] września 2009 r. l.dz. [...] poinformował R. O. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii oraz o treści § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. Pismo zostało doręczone policjantowi w dniu 20 września 2006 r. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. R. O. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową wydaną w 2006 r. przez Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że odwołanie, które złożył od opinii, zostało rozpatrzone rzekomo negatywnie, o czym dowiedział się z pisma, które nie spełniało wymogów określonych dla decyzji administracyjnych, wynikających z art. 107 kpa. Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2006 r. utrzymującej w mocy opinię służbową. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 16 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, decyzje od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stosownie do treści art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest jedną z wymienionych w tym przepisie wad kwalifikowanych. W takiej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Stosownie do ust. 2 wskazanego artykułu policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia i może w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest komendant wojewódzki (stołeczny) Policji w stosunku do opinii wydanej przez kierownika komórki organizacyjnej bezpośrednio podległej. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może także w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania, powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu (§ 11 ust. 5 powołanego rozporządzenia). Okresowa opinia służbowa jest aktem przełożonego służbowego policjanta, w drodze którego przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku oraz czy istnieją przesłanki do jego awansowania. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Przedmiotowy charakter występuje wówczas, gdy strona żąda wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności innej niż decyzja administracyjna formy działania administracji, bądź żądanie dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane. Powyższe ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w zakresie utrzymania w mocy opinii służbowej Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], jak i sama opinia służbowa nie są decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji R. O. wniósł odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2006 r. utrzymującej w mocy opinię służbową obejmującą okres od [...] czerwca 2004 r. do [...] maja 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji, a także decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o utrzymaniu w mocy negatywnej opinii służbowej. Decyzjom zarzucił rażące naruszenie prawa oraz nierespektowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt Tw 5/05. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym orzeczeniu kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Podmioty są zatem związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis komentowanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] postanowieniem o sygnaturze akt [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie ze skargi R. O. na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie opinii służbowej odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że R. O. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] ze skargą na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zajęte w piśmie z dnia [...] września 2006 r. informujące skarżącego o utrzymaniu w mocy opinii służbowej wydanej przez Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Dalej Sąd podkreślił, że stosownie do postanowień art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te, co do zasady, nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Niewątpliwie wydanie opinii służbowej o pracy policjanta przez jego przełożonego w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) jest sprawą związaną z podległością służbową między przełożonymi i podwładnym funkcjonariuszem. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) ściśle określa orzeczenia, od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie przewiduje możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego opinii służbowych. Reasumując, Sąd podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów, sprawy dotyczące postępowania związanego z opiniowaniem policjanta przez przełożonych nie mieszczą się w katalogu aktów poddanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego orzeczenia skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej. W świetle powyższych ustaleń, organy związane orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] prawidłowo na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem z treści rozstrzygnięcia sądu wynikało, że mamy do czynienia z inną niż decyzja administracyjna formą działania administracji. Słusznie zatem organ przyjął, że w sprawie niniejszej występuje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ze względów przedmiotowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.