II SA/Wa 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz M. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., odmawiającej M.Z. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M.Z. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W. przy ul. [...], o strukturze 2p+k, powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2 i użytkowej [...] m2. Wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony T.K. – z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej – na mocy decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r., wydanej przez ówczesny wojskowy organ kwaterunkowy. Przy ustalaniu należnej wówczas żołnierzowi powierzchni użytkowej podstawowej uwzględniono członków jego rodziny, tj. żonę M.K. oraz córkę K.K. Po rozpoznaniu z powództwa M.K. sprawy przeciwko T.K. o rozwód, Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich, wyrokiem z dnia [...] października 1988 r. o sygn. akt [...], orzekł rozwód związku małżeńskiego. Po orzeczonym rozwodzie byli małżonkowie zamieszkiwali wspólnie w dotychczas zajmowanym lokalu. W dniu [...] marca 1990 r. T.K. wystąpił do Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z prośbą o dokonanie podziału zajmowanej kwatery i obciążanie kosztami opłat za zajmowany lokal również byłą żonę – M.Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] unieważnił decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie przyznania T.K. osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W. i jednocześnie przez czas wspólnego zamieszkiwania stron, ustalił sposób korzystania z ww. kwatery w ten sposób, że: T.K. zajmować miał pokój mniejszy z używalnością kuchni, przedpokoju i łazienki o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2 do czasu rozkwaterowania do lokalu spółdzielczego lub osobnej kwatery stałej, natomiast M.Z. (była żona) wraz z córką K. zajmować miała pokój większy z używalnością kuchni, przedpokoju i łazienki o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2 do czasu rozkwaterowania do lokalu zamiennego. W dniu [...] marca 1992 r. T.K. przeniesiono służbowo do Garnizonu [...], gdzie przydzielono mu lokal mieszkalny nr [...] położony w N. przy ul. [...] z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu [...] czerwca 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. skierował do Sądu pozew o ustalenie nieistnienia stosunku najmu lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w W. przy ul. [...], zamieszkałego przez M.Z. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Cywilny, w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązujące od 1 lipca 2004 r., umorzył postępowanie sądowe, jako niedopuszczalne. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził nieważność decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., unieważniającej decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r., w sprawie przyznania T.K. osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W. i określającej sposób korzystania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jako wydanej bez podstawy prawnej. M.Z., pismem z dnia [...] lipca 2007 r., wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Następnie dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie przyznania T.K. osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. odmówił wydania M.Z. decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojewódzkiej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 731/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. nie została prawidłowo doręczona skarżącej (art. 44 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ, odmawiając wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu położonym w W. przy ul. [...] lokal [...], uznał, że nie dopatrzył się żadnych istotnych okoliczności, uzasadniających uwzględnienie żądania przyznania prawa do zamieszkiwania w oparciu o art. 29 ustawy. Wskazał, że skarżąca odmówiła przyjęcia lokalu zamiennego (W. u. [...]). Nadto jej dochody wynoszą [...] zł netto. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozkazów MON Nr 12, poz. 68), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie skarżąca nie ma prawa do zamieszkania w przedmiotowym lokalu oraz błędnym uznaniu, że jedynym przepisem prawa odnoszącym się do przydzielania rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu i jego małżonkowi kwatery, jest regulacja z art. 18 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nr [...] o przydziale osobnej kwaterze stałej nr [...] jest ważna, podczas gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji braku podstawy materialno-prawnej wygaśnięcia czy istnienia znowelizowanego przepisu, który przewidywałby taki skutek. 3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie istnieje wyjątkowa sytuacja do wydania decyzji o prawie do zamieszkania dla skarżącej, 4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 9 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu prawa prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] w W. przy ul. [...]. W motywach uzasadnienia podniosła, że od początku grudnia 2012 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim lekarza [...] oraz [...] z powodu [...]. Wskazała, że w połowie grudnia 2012 r. zachorowała na zapalenie oskrzeli płuc i została skierowana na zabieg operacyjny do szpitala, obecna niezdolność do pracy może trwać do [...] kwietnia 2013 r. a nawet dłużej. Po przebytej farmakoterapii, dopiero zaczyna normalne funkcjonowanie. Podniosła, że po rozwodzie z T.K. unieważniona została decyzja przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r. Wskazała, że Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. ustalił sposób korzystania na czas wspólnego zamieszkiwania stron. Podniosła, że T.K. wystąpił o dokonanie podziału zajmowanej kwatery w dniu [...] marca 1990 r. i wskazał, że stosownie do § 75 ust. 2 obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych, w tych sprawach w razie rozwodu przysługiwało małżonkowi żołnierza prawo do lokalu zamiennego, jeżeli był on uprawniony do kwatery. Podkreśliła, że stosownie do art. 75 ust. 2, rozwiedzeni małżonkowie zachowywali prawo do kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery. Skarżąca zarzuciła, że decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wskazała podstawy jej wygaśnięcia stosownie do art. 162 K.p.a. Zarzuciła też naruszenie art. 7, art. 77, art. 75 i art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia uregulowania prawa do przedmiotowego lokalu na drodze administracyjnej – w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Trzeba też stwierdzić, iż ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Na mocy art. 18 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. A zatem w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie ustawa o zakwaterowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania (w 2007 r.). Stosownie do art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Pojęcie "sytuacji wyjątkowej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane i bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, uzupełniając tę lukę, wielokrotnie wskazywało jakie sytuacje losowe, życiowe, zdrowotne mieszczą sie w tym pojęciu. Kwestię tę doprecyzował Naczelny Sąd Administracyjny w tezie, zawartej w wyroku z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1894/11. NSA stwierdził, że "wyjątkowość", w rozumieniu przepisu art. 29 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Może nią być ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. W konkretnej sprawie wyjątkowość sytuacji powinna być mierzona kryteriami zindywidualizowanymi w sposób obiektywny, pozwalającymi ustalić nie tylko położenie ekonomiczno-finansowe i bytowe strony, ale również umożliwiającymi określenie szans na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Przedmiotową sprawę odróżnia od innych ocena, iż za wyjątkową sytuację Sąd uznał fakt, że zaniechania i błędy organu doprowadziły do braku uregulowania kwestii uprawnień skarżcej do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Dokonując analizy praw skarżącej, w oparciu o treść art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), organ pominął bowiem wyjątkową sytaucję prawną, w której strona się znalazła. W aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] (k-3), na podstawie której w pkt 1 zezwala się skarżącej – byłej żonie wraz z córką na zajmowanie kwatery. Decyzją tą została wyeliminowana z obrotu decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2008 r. (k-6), co oznacza, że nie została unieważniona decyzja przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] listopada 1976 r. Kolejną decyzją, z dnia [...] stycznia 2009 r. (k-55), Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. WAM (na skutek wniosku byłego męża skarżącej), na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził wygaśnięcie przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] listopada 1986 r. położonej przy ul. [...]. Powyższa decyzja, choć nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, wydana została z naruszeniem art. 28 K.p.a. – bez uwzględnienia interesu prawnego skarżącej. Organ pominął okoliczność, iż w dacie orzeczenia rozwodu pomiędzy małżonkami obowiązywały przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozkazów MON Nr 12, poz. 68), które ustalały, że prawo do lokalu zamiennego, w razie orzeczenia rozwodu, przysługiwało małżonkowi żołnierza (emeryta, rencisty wojskowego), jeżeli nie był on uprawniony do kwatery oraz pozostającym przy nim dzieciom (§ 75 ust. 1). Natomiast zgodnie z treścią § 75 ust. 2 zarządzenia, rozwiedzeni małżonkowie, mimo orzeczenia rozwodu, zachowywali prawo do dotychczas zajmowanej kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego), stąd też decyzja nr [...] była swoistym "tytułem prawnym" dla Państwa K. do lokalu. Prawo małżonka żołnierza zawodowego do zamieszkiwania w osobnej kwaterze stałej, przydzielonej żołnierzowi zawodowemu, jest uprawnieniem pochodnym w stosunku do prawa żołnierza zawodowego. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) przyznawał wojskowemu organowi kwaterunkowemu umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, którą w myśl przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, stanowił samodzielny lokal mieszkalny. Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1, osobną kwaterę stałą przydzielać miał wojskowy organ kwaterunkowy. Uprawnienia małżonka żołnierza, który z mocy prawa nie był uprawniony do osobnej kwatery stałej, i pozostających przy nim dzieci uregulowane zostały na podstawie upoważnienia ustawowego, przewidzianego w art. 52 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. w zarządzeniu nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozk. MON Nr 12, poz. 64). Zarządzenie to stanowi w § 75, że w razie orzeczenia rozwodu małżonkowi żołnierza, jeżeli nie jest uprawniony do kwatery oraz pozostającym przy nim dzieciom przysługuje prawo do zajmowanej dotychczas kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego), a przydzielenie oddzielnej kwatery i lokalu zamiennego powinno nastąpić w granicach powierzchni mieszkaniowej zbliżonej do dotychczas zajmowanej przez małżonków rozwiedzionych, z wyjątkiem wypadków, gdy rozwiedzeni małżonkowie zamieszkiwali w kwaterze jednoizbowej lub w pokoju z kuchnią. Organ nie rozważył wyżej wskazanych uprawnień skarżącej, koncentrując się na podstawowych oczywistych przesłankach art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ wszechstronnie, wielopłaszczyznowo oceni, czy w konretnie zindywidualizowanej sprawie skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 29 ustawy. Weźmie pod uwagę, iż pojęcie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym. Ustawodawca nie zdefiniował, ani bliżej nie określił tego pojęcia. Interpretator może zatem temu pojęciu nadać konkretne znaczenie w zależności od okoliczności indywidualnego przypadku. Powoduje to jednak, że treść, jaką takiemu pojęciu nada w konkretnej sprawie organ administracji, podlega kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności – kontroli sądowej, między innymi pod kątem prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Każde działanie administracji publicznej podlega kontroli sądowej, a więc każdorazowa kontrola, na wniosek skarżącego, pozwala na ustalenie przez niezawisły sąd, czy sformułowania ogólne nie zostały w danej sprawie zinterpretowane w sposób niewłaściwy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., SK.4Z02 – OTK-A 2003, Nr 4, poz. 31). "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc, "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Dokonując powyższej oceny, organ rozważy, czy i w jakim zakresie przyczynił się do braku uregulowania kwestii mieszkaniowej skarżącej, posiadającej status małżonka rozwiedzionego, który nabył prawo do lokalu zamiennego, na podstwie zarządzenia MON nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r., które obowiązywało w dacie orzeczenia rozwodu skarżącej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawyz dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.